Prawo budowlane przewiduje wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Regulacja ta wywołuje jednak wątpliwości co do przebiegu postępowania administracyjnego i charakteru decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1855; dalej: k.p.a.) zasadą trwałości decyzji administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2022 r. (sygn. akt I OSK 814/21), zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Dodatkowo w innym wyroku z 10 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 229/13) NSA wskazał, że trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania, nie jest zatem równoznaczna z jej niezmienialnością. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem właściwego trybu postępowania.
W art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2206; dalej: p.b.) przewidziano, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.
Charakter prawny
Przepis art. 37 ust. 1 p.b. nie może podlegać wykładni rozszerzającej i należy brać pod uwagę jedynie te przesłanki wygaśnięcia decyzji, które wprost wynikają z jego treści. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 p.b. nie może być nadużywana (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1588/20). Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter wyjątkowy. Przepisy p.b. są tak skonstruowane, że co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2398/17).
W doktrynie i orzecznictwie spornym jest czy art. 37 ust. 1 p.b. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 162 § 1 k.p.a. regulującego wygaśnięcie decyzji administracyjnej czy stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę (zob. G. Kuźma, R. Tymiec [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Okolski, Warszawa 2020, art. 37; A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 37; wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1375/17; wyrok WSA w Opolu z 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 74/19). Prezentowane jest także stanowisko, że art. 162 § 1 k.p.a. może być podstawą wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem sytuacja opisana w art. 37 ust. 1 p.b. nie stanowi zamkniętego katalogu przyczyn dla których pozwolenie na budowę może zostać wygaszone (wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 591/18). W takim wypadku dopuszczalne byłoby np. wydanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor zrezygnował z realizacji robót budowlanych i złożył wniosek na podstawie tego przepisu.
Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych znajdziemy rozstrzygnięcia wskazujące, że wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje w drodze decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 999/17) albo na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. (wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1375/17) lub ewentualnie art. 37 ust. 1 p.b. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 267/17).
Termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie budowy, o którym mowa w art. 37 ust. 1 p.b. jest terminem prawa materialnego. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1311/18). Jego upływ oznacza, że inwestor traci podstawę do rozpoczęcia lub kontynuowania robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Skutek utraty uprawnień następuje z mocy prawa. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie uprawnień z pozwolenia na budowę nierealizowanego przez inwestora, stanowi jedynie „procesowe” potwierdzenie zaistnienia skutku materialnoprawnego. Skorzystanie z prawa do zabudowy własnego terenu jest związane z suwerenną wolą inwestora, który może od realizacji konkretnej inwestycji odstąpić. Przepis art. 37 ust. 1 p.b. określa konsekwencje dobrowolnej rezygnacji inwestora z prowadzenia robót budowlanych objętych konkretnym pozwoleniem na budowę (wyrok WSA w Białymstoku z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 308/18). Wygaśnięcie decyzji następuje z upływem ww. terminu, niezależnie od tego czy opóźnienie w rozpoczęciu robót było zawinione przez stronę czy nie. Dopuszczalne jest wydanie przez organ tzw. klauzuli ostateczności decyzji (np. w formie pieczątki z podpisem upoważnionego pracownika) potwierdzającej, że decyzja jest ostateczna albo że jest ostateczna od konkretnego dnia. Jest to jednak czynność materialno-techniczna, która nie ma charakteru przesądzającego o ostateczności decyzji (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1759/18).
W orzecznictwie sądów administracyjnych spotykane jest jednak stanowisko przeciwne, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie następuje z mocy prawa, lecz w drodze decyzji. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, jako że wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 999/17).
Wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 p.b. jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zakazu wynikającego z orzeczenia wydanego przez sąd bądź organ administracji publicznej. Nie można bowiem jako obciążającego inwestora konsekwencjami wynikającymi z art. 37 ust. 1 p.b. (tj. wygaśnięciem pozwolenia na budowę), traktować takiego przerwania budowy, które wynika z ostatecznych, a więc wykonalnych rozstrzygnięć właściwych organów nakazujących wstrzymanie budowy, względnie z takich aktów, które z innych przyczyn powodują niedopuszczalność prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 267/17). Natomiast wstrzymanie przez właściwy organ lub sąd administracyjny wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przerywa bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 p.b. (wyrok NSA z 10 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1269/04).
Postępowanie
Postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. prowadzi organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (najczęściej będzie to starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu albo wojewoda). Przemawia za tym okoliczność, iż niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenie na budowę (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2022, art. 37).
Przepis art. 37 ust. 1 p.b. nie wskazuje, czy wszczęcie postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę następuje na wniosek, czy z urzędu. Jest to rozwiązanie w pełni racjonalne bowiem dopuszcza oba tryby (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 897/18). Jeśli organ poweźmie wiadomość o możliwym wystąpieniu okoliczności, o jakich mówi art. 37 ust. 1 p.b., wówczas rozpoznaje sprawę z urzędu (wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 217/16).
Przedmiotem postępowania o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być kwestie oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonywanych robót budowlanych (wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2419/18).
Sprawa o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 37 ust. 1 p.b. nie jest kolejną sprawą w ramach postępowania nadzwyczajnego. Z tego względu przymiot strony w takiej sprawie nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przedmiot tej sprawy jest bowiem inny niż zezwolenie inwestorowi na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Interesy prawne realizowane w obu postępowaniach – postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę – są diametralnie różne. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zatem zastosowanie zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 844/18). Może być zatem tak, że jedyną stroną takiego postępowania będzie inwestor – osoba, dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.
Sądy administracyjne wskazują, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter deklaratoryjny a zatem wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną (wyrok WSA w Krakowie z 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 326/06; wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 999/17; wyrok NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 2073/20).
Skutki wygaśnięcia
Zgodnie z art. 37 ust. 2 p.b. w przypadku wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Prowadzenie budowy po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że odbywa się to w warunkach samowoli budowlanej (wyrok WSA w Krakowie z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1400/18). Inwestor, który rozpoczyna albo kontynuuje budowę po utracie mocy obowiązującej pozwolenia na budowę, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., niezależnie od tego, czy wydana została decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 640/18). Natomiast jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje więcej niż jeden obiekt budowlany, to rozpoczęcie robót budowlanych, mających na celu realizację choćby tylko jednego obiektu przed upływem 3 lat od wydania decyzji, ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby ich budowa została rozpoczęta po upływie 3 lat (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 31/12).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących prawa budowlanego i nieruchomości to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
