Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym w pierwszej instancji jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) albo wojewoda. W tym artykule omówimy, w jakich okolicznościach pozwolenie na budowę może być uznane za nieważne i jakie są procedury w tym zakresie.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 156-159 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA). Jej celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej. Jest to wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc takiej od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przesłanki nieważności decyzji
W KPA zawarto katalog przesłanek pozwalających organowi administracji publicznej na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która:
- wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Najczęściej mamy do czynienia z wadą decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (np. decyzja w sposób rażący narusza: ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym techniczno-budowlane).
Ograniczenia stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę
Obowiązująca od 19 września 2020 r. nowelizacja ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) wprowadziła istotne ograniczenie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie stwierdza się nieważności tej decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W przypadku niemożliwości stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji publicznej stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności (art. 37b Prawa budowlanego).
Istotnym jest, że ww. termin liczony jest od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji a nie np. uzyskania przez nią przymiotu ostateczności lub prawomocności. Może to ograniczać możliwość wszczęcia omawianej procedury, w szczególności, gdy sama sprawa administracyjna i sądowoadministracyjna w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę trwała kilka lat lub wręcz ww. termin upłyną, gdy nie została ona zakończona.
Wprowadzenie tego ograniczenia wywołało liczne wątpliwości interpretacyjne co do jego zastosowania na tle przepisów przejściowych. Pojawiły się głosy, że ograniczenie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w ww. 5-letnim terminie będzie dotyczyło tylko decyzji wydanych po 19 września 2020 r. lub spraw w tym przedmiocie wszczętych po tej dacie. Przepis przejściowy zawarty w nowelizacji nie stanowi wprost o terminie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wobec czego można mieć wątpliwość co do zastosowania ograniczenia czasowego w tej sytuacji.
W piśmie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Marszałka Senatu z 25 lutego 2021 r., znak: DAB-II.054.2.2021, wyjaśniono, że nowy przepis przewidujący 5-letni termin na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ma zastosowanie do wszystkich decyzji – wydanych przed i po 19 września 2020 r.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2022 r. (VII SA/Wa 2074/21) wskazano, że art. 37b Prawa budowlanego ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych po 19 września 2020 r. Ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie nowelizacji z 13 lutego 2020 r. i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze sprawa o stwierdzenie nieważności, jak również gdy została już wszczęta przed 19 września 2020 r.
Można także spotkać się ze stanowiskiem przeciwnym do wyżej wskazanego, że jeśli sprawa została wszczęta i niezakończona przed 19 września 2020 r., to nie można zastosować ograniczenia czasowego wynikającego z art. 37b Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 września 2020 r., II SA/Ol 228/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 1775/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r., II OSK 569/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2023 r., II OSK 1052/22).
Biorąc pod uwagę ogólną regułę wynikającą z przepisów KPA a obowiązującą od 16 września 2021 r., nie stwierdza się nieważności decyzji z wyżej wskazanych przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dodatkowo wprowadzono zasadę, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa powyżej upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania nieważnościowego. Zmiany te nie powodują uchylenia reguły wynikającej z wyżej omówionego przepisu Prawa budowlanego.
Pozwolenie na budowę a nieodwracalne skutki prawne
Wskazana w KPA przyczyna uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie będzie miała zastosowania w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa, fakt ukończenia budowy i zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę (wzniesienie obiektów budowlanych) nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 KPA (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 maja 2012 r., II OSK 210/11; 14 lutego 2014 r., II OSK 2220/12). Zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wobec wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, chociaż fakt, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2007 r., II OSK 1055/06). Wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005 r., II OSK 232/05).
Brak jest zatem podstaw do ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ww. przesłanki wywołania nieodwracalnych skutków prawnych.
Procedura postępowania nieważnościowego
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Krąg stron w sprawie ustala się w sposób tożsamy jak przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Stronami są więc co do zasady inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a także organizacja ekologiczna w przypadku postępowania wymagającego udziału społeczeństwa i w postępowaniu poprzedzonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz strona postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Właściwy do prowadzenia omawianego postępowania w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu jest wojewoda, a gdy decyzję wydał wojewoda, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Natomiast nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdza ten organ.
Organ wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z ww. wad. Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie.
Rozstrzygnięcie sprawy następuje w drodze decyzji.
Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym od daty jego wydania.
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę lub stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
