Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156-158 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA) powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym od daty jej wydania. W aktualnym stanie prawnym, w przypadku stwierdzenia nieważności pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych (art. 37 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; dalej: Prawo budowlane). Na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć wpływ np. uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę może przesądzać o bycie pozwolenia na użytkowanie.
Zakończenie budowy
W obowiązującej od 19 września 2020 r., na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowela z 13 lutego 2020 r.), zmodyfikowanej treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego uregulowano, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończenia robót budowlanych właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta – prezydent miasta na prawach powiatu albo wojewoda) jest zobowiązany rozpoznać wniosek inwestora o pozwolenie na budowę i wydać decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (pozytywną lub negatywną).
Biorąc pod uwagę przepis przejściowy zawarty w art. 25 noweli z 13 lutego 2020 r. należy wskazać, iż w przypadku spraw wszczętych i niezakończonych przed 19 września 2020 r. powyższa regulacja nie znajdzie wprost zastosowania, natomiast w przypadku postępowań wszczętych po 19 września 2020 r. organy są zobowiązane rozstrzygać sprawy z jej uwzględnieniem.
W uzasadnieniu noweli z 13 lutego 2020 r. wskazano, że zakończenie budowy nie wyłącza konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wprost wynika ze znowelizowanego brzmienia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem zdarzały się przypadki podważające taką konieczność ze względu na nieprecyzyjność przepisów Prawa budowlanego. Omawiana zmiana zakończyła spór w orzecznictwie dotyczący możliwości wydania pozwolenia na budowę dla zakończonych robót budowlanych w przypadku uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ówcześnie przeważał pogląd, że niemożliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę na obiekty budowlane, które zrealizowane zostały w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ol 823/17). Wydawano jednak takie orzeczenia, które wskazywały na konieczność ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lub wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku, gdy jest ono bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 256/11).
W stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r. wskazywano, że wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powodowało, że z obrotu prawnego znikała podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestawał istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawiało go wartości jako aktu technicznego. W takim wypadku uznawano, że nie wydaje się ponownie pozwolenia na budowę dla zakończonej inwestycji a organ nadzoru budowlanego (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego) ma prowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1199/15). Stosowano więc przepisy Prawa budowlanego o postępowaniu naprawczym dotyczące wykonania robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego mogły nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wybór pomiędzy zastosowaniem któregoś z ww. trybów uzależniony był od stwierdzenia, czy w sprawie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego mogły być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogły być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 167/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 listopada 2017 r., sygn. II SA/Wr 401/17).
Z obecnego brzmienia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że nową decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się zawsze po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę i to niezależnie od etapu realizacji inwestycji. Organ jest zobowiązany przeprowadzić ponownie postępowanie administracyjne celem rozstrzygnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Stwierdzenie nieważności warunków zabudowy
Jednym z powodów stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może być uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, albowiem są one wzajemnie powiązane.
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy), zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga co do zasady ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej (art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jeśli dla terenu inwestycji nie obowiązuje plan miejscowy, to uzyskanie pozwolenia na budowę jest możliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Decyzję o warunkach zabudowy należy zatem uzyskać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powstaje swoisty ciąg decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym: decyzja o warunkach zabudowy (w braku planu miejscowego), decyzja o pozwoleniu na budowę a następnie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Z tego względu usunięcie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy może mieć wpływ na decyzję o pozwoleniu na budowę jako decyzję zależną. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 644/15; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12).
Nie można jednak z góry przyjąć, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności wydanego w oparciu o tę decyzję pozwolenia na budowę. Każdy taki przypadek winien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i ich odniesienia do znaczenia i rozumienia, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, przesłanki rażącego naruszenia prawa, weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2016 r., sygn. II OSK 917/15).
Czasami po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy lub stwierdzeniu jej nieważności następuje uchwalenie planu miejscowego. W takim przypadku, skoro w wyniku stwierdzenia nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy dla danej inwestycji, to fakt obowiązywania w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę planu miejscowego, obliguje organ nadzoru budowlanego do oceny zgodności tej decyzji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, stąd konieczne jest ustalenie, czy pozwolenie na budowę to prawo narusza, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Jeżeli charakter naruszenia, ani jego stopień nie mają charakteru rażącego, to nie można przyjąć, że skutki społeczno-gospodarcze decyzji mogą być nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 1223/17).
Stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie
Decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie kończy proces realizacji robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę i pozwala legalnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Dla jej wydania niezbędne jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego, gdyż decyzja ta musi być poprzedzona przeprowadzoną przez organ nadzoru budowlanego (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego lub wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolą budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym (art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego).
Nie można generalnie oddzielać od siebie pozwolenia na budowę od późniejszego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem końcowym etapem procesu inwestycyjnego w budownictwie skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego Obie decyzje należy postrzegać jako ciąg działań prawnych stanowiących proces inwestycyjny. Mamy do czynienia w tym przypadku z zależnością polegającą na tym, że jedna decyzja (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę) stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji (o pozwoleniu na użytkowanie) [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 października 2019 r., sygn. II SA/Łd 294/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 660/09].
Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może prowadzić do podważenia bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będącej decyzją zależną. Właściwa jest wówczas procedura stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12).
W orzecznictwie prezentowane są dwa przeciwstawne poglądy co do wpływu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Pierwszy z nich wskazuje, że skutek wsteczny stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż brak w obrocie prawnym poprzedzającej decyzji musiałby w konsekwencji prowadzić do negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego stosownego postępowania naprawczego. Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 292/15).
Natomiast zgodnie z drugim poglądem, z samego faktu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wynika, że te same konsekwencje powinny nastąpić w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji zależnej w takim przypadku, nie może mieć więc miejsca niejako „automatycznie”, tym bardziej, że o rażącym naruszeniu prawa (w myśl art. 156 § 1 pkt 2 KPA) można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Co istotne, w orzecznictwie zwraca się uwagę, że to ta ostania przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 1013/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1098/14). Zarzuty względem decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie mogą być prawnie skuteczne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z samego faktu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, że te same konsekwencje powinny nastąpić w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2917/12).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących inwestycji budowlanych to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
