Przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) rada gminy musi kierować się powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności Ustawą z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Czasami dochodzi do niedopuszczalnej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności do nieruchomości, które jest chronione na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) i ustaw. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części przez wojewodę w postępowaniu nadzorczym lub przez sąd administracyjny w przypadku wniesienia skargi.
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie planów miejscowych, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi m.in. w planie miejscowym, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Prawo własności i jego gwarancje konstytucyjne
Rada gminy uchwalając plan miejscowy czasami ingeruje w sposób niedopuszczalny i nieuzasadniony w prawo własności do nieruchomości, które jest zdefiniowane w art. 140 Ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) i chronione na podstawie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części.
W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy jaką jest nieruchomość zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać z niej pożytki i inne dochody. W tych samych granicach może rozporządzać nieruchomością (art. 140 k.c.).
Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
aruszenie zasad sporządzania planu miejscowego
Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Jako naruszenie zasad sporządzania planu należy również traktować naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Białymstoku z 24.05.2018 r., II SA/Bk 207/18].
Każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. Skoro plan miejscowy uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), to ograniczenia w prawie własności nim wprowadzane są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności (wyrok WSA we Wrocławiu z 25.04.2013 r., II SA/Wr 134/13).
Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 5.12.2012 r., II OSK 1407/11]. Tworzenie planu miejscowego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia planu miejscowego gmina musi te konflikty rozstrzygać, przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań (wyrok WSA w Szczecinie z 25.05.2016 r., II SA/Sz 218/16).
Gmina ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu zobowiązana jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w przepisach u.p.z.p. wprowadzenie przez plan miejscowy ograniczenia dotyczącego swobody zagospodarowania terenu poprzez przeznaczenie części nieruchomości pod drogę wewnętrzną, która przebiega przez środek nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 30.06.2020 r., IV SA/Wa 204/20).
Władztwo planistyczne
Ukształtowane przez naukę prawa pojęcie „władztwo planistyczne” oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze plany miejscowe. Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. W art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczono ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W demokratycznym państwie prawnym uzasadnieniem naruszenia zasady proporcjonalności i równości nie może być założenie, zgodnie z którym w razie alternatywy między naruszeniem interesu jednej osoby oraz naruszeniem interesów wielu osób zawsze wybiera się naruszenie interesu jednej osoby, gdyż jest to rozwiązanie bardziej uzasadnione społecznie i ekonomicznie (wyrok WSA w Opolu z 20.08.2020 r., II SA/Op 174/20). Przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące jego nieważnością (wyrok NSA z 3.07.2014 r., II OSK 240/13).
Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi (wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2018 r., IV SA/Po 897/18). Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że „interes społeczny” nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia (wyrok NSA z 19.06.2008 r., II OSK 437/08). W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim (w szczególności interesu publicznego ponad interesem indywidualnym) skutkuje koniecznością porównania za każdym razem wartości chronionych z tymi, które z powodu ustanowionej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania przez organ uchwalający plan miejscowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26.01.2015 r., akt II SA/Gl 1211/14).
Ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane. W każdym przypadku sporządzania planu miejscowego organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, przy czym dotyczy to istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie (wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2110/17).
Zasada proporcjonalności
Zasada proporcjonalności nie jest jednoznacznie zdefiniowana. Jest ona jednak postrzegana jako dyrektywa adresowana do organów państwa, zgodnie z którą organy te czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.05.2011 r., III SA/Wa 2482/10). Zasada proporcjonalności obejmuje więc wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia (por. wyrok NSA z 27.01.2015 r., II OSK 1540/13).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności planu miejscowego to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
