Rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) musi kierować się powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności Ustawą z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Uchwalony plan miejscowy podlega kontroli wojewody, który może stwierdzić jego nieważność. O nieważności planu miejscowego mogą rozstrzygać także sądy administracyjne. Najczęściej występującymi błędami w planach miejscowych jest niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium), niespójność części tekstowej i graficznej planu miejscowego, brak obligatoryjnych elementów planu miejscowego, niewystarczające uzasadnienie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, ustalenie stawki renty planistycznej na poziomie 0% bądź odstąpienie od ustalenia stawki oraz niewłaściwe definiowanie pojęć lub modyfikowanie pojęć określonych w ustawach i rozporządzeniach.
Ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy dokonuje się w planie miejscowym. Plan miejscowy uchwala rada gminy m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Musi być on zgodny nie tylko z u.p.z.p. ale także z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Może obejmować zarówno teren całej gminy, choć najczęściej jest stanowiony dla części jej obszaru. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania rady gminy, która go uchwaliła (art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; dalej: Konstytucja RP).
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwalony plan miejscowy wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.). W przypadku, gdy wojewoda poweźmie wątpliwość co do legalności planu miejscowego to jest zobligowany do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego, które odbywa się na podstawie przepisów Ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) i Ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, obliguje wojewodę do twierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g.). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast istotne naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Gdańsku z 7.05.2019 r., II SA/Gd 562/18].
Rozstrzygniecie wojewody powinno być wydane w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwalonego planu miejscowego (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Co prawda upływ wyżej wskazanego terminu uniemożliwia wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, ale posiada on niezależnie uprawnienie do zaskarżenia uchwały o planie miejscowym do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).
W przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, wojewoda nie stwierdza nieważności uchwały w całości lub w części, a jedynie ogranicza się do wskazania jej wydania z naruszeniem prawa, co nie eliminuje jej z obrotu prawnego (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Naruszeniem prawa, które należy zaliczyć do nieistotnych jest m.in. nieprzedłożenie załącznika graficznego do uchwały o planie miejscowym w skali, w której zgodnie z informacją na tym załączniku został sporządzony (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 17.01.2011 r., P.II.4131.2.1/11).
Gmina jest uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego (art. 98 ust. 1 u.s.g.). WSA rozpoznając skargę może ją uwzględnić lub oddalić. W przypadku uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody gmina jest zobligowana do doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa projektu planu miejscowego, co powoduje konieczność powtórzenia wszystkich czynności planistycznych.
Uprawnienie do zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Nie ma możliwości złożenia skargi, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 1, 2 i 2a u.s.g.). Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma mieć charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Naruszenie takie nastąpić może w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą [postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 15.03.2012 r., II OSK 2550/10]. Dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego niezbędne jest wykazanie w niej obiektywnego związku pomiędzy zapisami tegoż planu a naruszeniem interesu prawnego (wyrok NSA z 16.01.2013 r., II OSK 1424/12).
Dla planów miejscowych uchwalonych po 1 czerwca 2017 r. skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a Ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: p.p.s.a.), albowiem w zmienionych od ww. dnia art. 101 u.s.g. i art. 53 p.p.s.a. zrezygnowano z uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa jako warunku zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. W przypadku planu miejscowego, który został uchwalony lub wszedł w życie do 31 maja 2017 r. niezbędne jest wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego taką uchwałą a następnie złożenie skargi do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu do 31 maja 2017 r.).
Sąd administracyjny rozpoznając skargę może ją oddalić lub uwzględnić stwierdzając nieważność planu miejscowego w całości lub w części albo jego wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium
Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ich projekty wykonuje się m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wskazano powyżej, plan miejscowy jest uchwalany przez radę gminy m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w planach miejscowych ze studium jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (wyrok NSA z 24.11.2020 r., II OSK 1715/18).
Czasami gmina do weryfikacji planu miejscowego przez wojewodę lub sąd administracyjny nie przedkłada kompletnych materiałów ze studium. Studium formułuje zasady polityki przestrzennej dla danego terenu, a jego postanowienia mają charakter ogólny nie odnoszący się do pojedynczych obszarów, dlatego tak istotne jest przy ocenie dokonywania zgodności planu miejscowego ze studium badanie tej przesłanki w oparciu o kompletne materiały tego aktu planistycznego wynikające z unormowania tekstowego, graficznego i tabelarycznego. Brak kompletnego studium i w związku z tym niemożność ustalenia, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, musi zostać uznane za istotne naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego (wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 2169/18).
W planach miejscowych występują także niezgodności co do ustalonej funkcji terenu z kierunkami wyznaczonymi w studium, które mogą być podstawą do stwierdzenia jego nieważności. Dla przykładu należy wskazać, iż częściowo nieważny jest plan miejscowy, którego ustalenia odnoszące się do możliwości lokalizacji budynków na terenach rolniczych, stanowiły istotne naruszenie ustaleń studium, gdyż zapisy studium wyraźnie zakazywały lokalizacji budynków (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 28.05.2020 r., IN.I.743.24.2020.KD). Nieważny jest także plan miejscowy, w którym stwierdzono występowanie niezgodności jego ustaleń z kierunkami wyznaczonymi w studium, gdyż teren oznaczony w planie miejscowym jako przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej rekreacyjno-sportowej w studium był oznaczony jako „teren gleb najwyższych klas bonitacyjnych – najbardziej przydatnych dla rozwoju rolnictwa”. Z kolei teren oznaczony w planie miejscowym jako przeznaczony pod zieleń rekreacyjną znajduje się w studium w „obszarze otwartym pozostawionym w użytkowaniu rolniczym z ograniczonym prawem zainwestowania” (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 6.05.2020 r., P-II.4131.2.140.2020).
Niespójność części tekstowej i graficznej planu miejscowego
Projekt planu miejscowego a następnie uchwalony plan miejscowy składa się z części tekstowej i graficznej (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Część tekstowa planu miejscowego stanowi treść uchwały natomiast część graficzną sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000 (art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego sporządza się m.in. w czytelnej technice graficznej a na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.
Niespójność części tekstowej i graficznej planu miejscowego powodująca jego wewnętrzną sprzeczność jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.
Rysunek planu miejscowego jest jego integralną częścią, ma tym samym także moc wiążącą i jest „uściśleniem” części tekstowej. Stąd ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, czyli z uwzględnieniem tak części graficznej jak i tekstowej (wyroku WSA we Wrocławiu z 27.02.2019 r., II SA/Wr 861/18). Niedopuszczalna jest rozbieżność pomiędzy różnym oznaczeniem tego samego terenu w części tekstowej i graficznej planu miejscowego, gdyż w takiej sytuacji nie ma możliwości ustalenia, jakie faktycznie przeznaczenie dla tych terenów uchwaliła rada gminy. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, zaś część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Nie ulega zatem wątpliwości, że plan miejscowy składa się z części graficznej i opisowej, a części te jako elementy jednej uchwały muszą być ze sobą zgodne (wyrok WSA w Olsztynie z 8.01.2020 r., II SA/Ol 952/19).
Brak obligatoryjnych elementów planu miejscowego
Kolejnym spotykanym błędem w planach miejscowych jest brak zawarcia w nim obligatoryjnych elementów wynikających z przepisów prawa.
W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.).
Wyżej wskazaną regulację należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy (wyrok NSA z 6.09.2012 r., II OSK 1343/12).
W przypadku odstąpienia w planie miejscowym od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały. Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń – w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (wyrok WSA w Krakowie z 27.02.2020 r., II SA/Kr 1481/19).
Niewystarczające uzasadnienie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie planów miejscowych, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi m.in. w planie miejscowym, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Rada gminy uchwalając plan miejscowy czasami ingeruje w sposób niedopuszczalny i nieuzasadniony w prawo własności do nieruchomości, które jest zdefiniowane w art. 140 Ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) i chronione na podstawie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części.
W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy jaką jest nieruchomość zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać z niej pożytki i inne dochody. W tych samych granicach może rozporządzać nieruchomością (art. 140 k.c.).
Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności (wyrok WSA we Wrocławiu z 25.04.2013 r., II SA/Wr 134/13).
Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia planów miejscowych – nie jest władztwem absolutnym (nieograniczonym), niepodlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi (wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2018 r., IV SA/Po 897/18). Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że „interes społeczny” nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia (wyrok NSA z 19.06.2008 r., II OSK 437/08). W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim (w szczególności interesu publicznego ponad interesem indywidualnym) skutkuje koniecznością porównania za każdym razem wartości chronionych z tymi, które z powodu ustanowionej regulacji mają ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania przez organ uchwalający plan miejscowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26.01.2015 r., akt II SA/Gl 1211/14). Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (wyrok NSA z 5.12.2012 r., II OSK 1407/11).
Gmina ustalając, przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, zobowiązana jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Nie znajduje wystarczającego uzasadnienia w przepisach u.p.z.p. wprowadzenie przez plan miejscowy ograniczenia dotyczącego swobody zagospodarowania terenu poprzez przeznaczenie części nieruchomości pod drogę wewnętrzną, która przebiega przez środek nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 30.06.2020 r., IV SA/Wa 204/20).
Ukształtowane przez naukę prawa pojęcie „władztwo planistyczne” oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze plany miejscowe. Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. W art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczono ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W demokratycznym państwie prawnym uzasadnieniem naruszenia zasady proporcjonalności i równości nie może być założenie, zgodnie z którym w razie alternatywy między naruszeniem interesu jednej osoby oraz naruszeniem interesów wielu osób zawsze wybiera się naruszenie interesu jednej osoby, gdyż jest to rozwiązanie bardziej uzasadnione społecznie i ekonomicznie (wyrok WSA w Opolu z 20.08.2020 r., II SA/Op 174/20). Przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące jego nieważnością (wyrok NSA z 3.07.2014 r., II OSK 240/13).
Zasada proporcjonalności nie jest jednoznacznie zdefiniowana. Jest ona jednak postrzegana jako dyrektywa adresowana do organów państwa, zgodnie z którą organy te czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.05.2011 r., III SA/Wa 2482/10). Zasada proporcjonalności obejmuje więc wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia (por. wyrok NSA z 27.01.2015 r., II OSK 1540/13).
Brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych
Przeznaczenie określonych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne może wymagać zgody odpowiedniego organu. W takim wypadku przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w planie miejscowym (art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; dalej: u.o.g.r.l.).
Zdarza się, iż w planie miejscowym przeznaczono grunt rolny lub leśny na cele nierolnicze lub nieleśne bez uzyskania stosownej zgody, co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wyrażenie na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym (wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2018 r., IV SA/Wa 1941/18).
Na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organów, na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 6.04.2020 r., WNP-I.4131.32.2020.MO). Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny (wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1900/08).
Brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia działek stanowiących grunt leśny na cele zabudowy zagrodowej stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., bowiem stosownie do treści art. 3 pkt 2 Ustawy z 28.09.1991 r. o lasach, na gruntach leśnych możliwa jest co najwyżej lokalizacja budynków i budowli wykorzystywanych wyłącznie dla potrzeb gospodarki leśnej (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 18.06.2020 r., WNP-I.4131.94.2020.JF).
Ustalanie stawki renty planistycznej
W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę zwaną także rentą planistyczną. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p.).
Rady gminy czasami decydują się na ustalenie stawki renty planistycznej na poziomie 0% bądź też odstępują od ustalenia stawki, co może być podstawą stwierdzenia nieważności planu miejscowego.
Stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0% i <= 30%, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana planu miejscowego nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 11.02.2014 r., II OSK 1208/13). Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy i odzwierciedlenia jej w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu miejscowego terenów, w stosunku do których ustalenie stawki procentowej renty planistycznej jest bezzasadne. Poza tymi wyjątkowymi sytuacjami pominięcia przez radę gminy ustalenia wysokości stawki procentowej, która stanowić miałaby podstawę ustalenia opłaty planistycznej, jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 13.01.2020 r., IN.I.743.124.2019.KD).
Ustalenie przez radę gminy zerowej stawki procentowej, która stanowić miałaby podstawę ustalenia opłaty planistycznej, jest naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia tej opłaty w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne „zwolnienie” pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (wyrok NSA z 9.02.2018 r., II OSK 1469/17).
W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27.12.2018 r., PN.4131.488.2018, zwrócono przy tym uwagę, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu miejscowego spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest bowiem badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie renty planistycznej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury.
Niewłaściwe definiowanie pojęć lub modyfikowanie pojęć z aktów wyższego rzędu
Niekiedy w planie miejscowym dokonuje się zdefiniowania pojęć w sposób niewłaściwy, także poprzez modyfikację tych ustalonych w aktach wyższego rzędu jakimi są ustawy i rozporządzenia, co może prowadzić do stwierdzenia jego nieważności.
Organ sporządzający plan miejscowy, a w ślad za nim rada gminy, posiadają kompetencje do definiowania w tym akcie pojęć niezdefiniowanych w prawie powszechnie obowiązującym, jeśli określenie ich znaczenia wymagane jest z uwagi na przyjęte w planie ustalenia prawne i przestrzenne. Przyjęte w planie rozwiązania, w tym znaczenie użytych pojęć, nie mogą jednak naruszać innych przepisów prawa, w tym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 9.12.2019 r., IN.I.743.108.2019.AB).
Tytułem przykładu należy wskazać sytuację, gdy obiektem budowlanym jest również budynek, a organ gminy w planie miejscowym nie może zawrzeć przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż to przewidują przepisy powszechnie obowiązujące rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie stosownej delegacji ustawowej wynikającej z Ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 1074/19).
Podobnie niedopuszczalne jest zdefiniowanie w planie miejscowym „ilości kondygnacji” w sposób sprzeczny z definicją „kondygnacji” zawartą w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z 3.04.2020 r., PN-I.4131.20.2020.MM).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
