W art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) wyrażono tzw. zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Została wprowadzona do Prawa budowlanego od 11 lipca 2003 r., choć wcześniej wywodzono ją m.in. z art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP), które dotyczą ochrony prawa własności.
W piśmiennictwie prezentowane są także poglądy, że wolność budowalna jest jednym z przejawów wolności człowieka, wynikającej z natury i deklarowanej w art. 30 Konstytucji RP, zgodnie z którym przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Ochronę wolności człowieka zagwarantowano przede wszystkim w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wskazując, że podlega ochronie prawnej. Zauważa się także, że art. 4 Prawa budowlanego nie tylko nie wprowadza wolności zabudowy, ale już na samym wstępie ustawy wskazuje w sposób ogólny ograniczenia tej wolności oraz warunki, po spełnieniu których można zabudować nieruchomość gruntową (T. Bąkowski, O wolności budowlanej de lege lata i de lege ferenda, Gdańskie Studia Prawnicze 2015/1, s. 64, 67).
Zasadę wolności budowlanej uznaje się za podstawową zasadę Prawa budowlanego. Jej istotą jest prawo do zabudowy gruntów i wynika z chronionego konstytucyjnie prawa własności. Wolność budowlana jest publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (H. Kisilowska, D.K. Sypniewski, Construction Law, Warszawa 2012, rozdz. 3, pkt 3).
Niewątpliwie zasada wolności budowlanej w znaczeniu podmiotowym – jako prawo do zabudowy – ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się „prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane”). Można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP gwarantującym prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, równą dla wszystkich ochronę prawną oraz dopuszczającym ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo zabudowy jest emanacją prawa własności – najszerszego przedmiotowo (zawierającego otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejszego prawa do rzeczy, skutecznego wobec wszystkich. Jak wynika z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: Kodeks cywilny), właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego; w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wolno mu więc czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane, a to znaczy, że prawo własności nie jest nieograniczone ani też absolutne. Przyjąć należy, że art. 140 Kodeksu cywilnego wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. – w odniesieniu do nieruchomości – uprawnienie do jej zabudowania, czyli wzniesienia na niej obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Należy uznać, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy – składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Gwarantowane inwestorowi na podstawie art. 4 Prawa budowlanego prawo zabudowy nieruchomości gruntowej równoważone jest z wynikającą z różnorakich przepisów ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego. Ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym mienia publicznego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09).
Ograniczenie wolności budowlanej
Wolność budowlana jest ograniczona przepisami Konstytucji RP, Prawa budowlanego oraz innych ustaw. Ważne jest, aby na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dodatkowo art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nawet wykluczenie zabudowy bądź ograniczenie remontu i przebudowy, nie narusza prawa własności, albowiem jedynie ograniczając to prawo, nie wyklucza możliwości dalszego korzystania z nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2811/14).
Jak wyjaśniono powyżej, ograniczenia lub wyłączenia prawa do zabudowy wynikają nie tylko z Prawa budowlanego, ale z szeregu innych ustaw, takich jak np. ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
Przez pojęcie wolności budowlanej w nauce prawa rozumie się istnienie obszaru nieskrępowanych działań łączących się z korzystaniem z prawa własności nieruchomości powiązanych z budową, remontem, utrzymaniem obiektu budowlanego i jego rozbiórką. Zasada wolności zabudowy obejmuje zarówno sprawy samej zabudowy, jak i późniejszego użytkowania obiektu budowlanego. Wolność budowlana polega ponadto na nieutrudnianiu właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 92/18).
W razie braku wyraźnych postanowień ustawowych, władcza ingerencja organów administracji w proces inwestycyjno-budowlany jest niedopuszczalna. Przepisy prawa powinny w sposób wyczerpujący określać zakres i formy ingerencji (T. Asman, Z. Niewiadomski, K. Kucharski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2021, art. 4, nb 2). Z zasady wolności budowlanej należy wyprowadzić tezę, iż obowiązki publicznoprawne, którym na mocy Prawa budowlanego podporządkować się muszą wszystkie podmioty zamierzające wykonać obiekt lub roboty budowlane, mogą być nałożone tylko wtedy, gdy wprost wynika to z przepisu Prawa budowlanego. Sfera nieobjęta przedmiotem reglamentacji ustawowej nie daje natomiast podstaw do formułowania przez organy władzy publicznej nakazów i zakazów ustanawianych w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1467/07). Przepisy prawa materialnego powinny w sposób wyczerpujący określać zakres i formy ingerencji organów administracji w proces inwestycyjno-budowlany – poza tym zakresem jednostka ma swobodę w kształtowaniu tego procesu. Akty prawne niższej rangi niż Konstytucja RP stanowią wyłącznie ograniczenie prawa własności, a co za tym idzie – jego elementu składowego – prawa do zabudowy, nie będąc źródłem tego prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Kr 443/18).
Ograniczenie prawa do zabudowy musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach Prawa budowlanego. Ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który określa zakres i formę ingerencji organów administracji architektoniczno-budowlanej (starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu, wojewody lub Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2342/10).
Z samej istoty procesu inwestycyjno-budowlanego wynika, że składa się on z wielu następujących po sobie czynności uregulowanych w obowiązującym prawie, których celem pozostaje fachowe ukończenie procesu przy jednoczesnym zagwarantowaniu zarówno ochrony uprawnień właściciela nieruchomości, jak i interesu publicznego, wyrażającego się m.in. w zapewnieniu w równym stopniu prawa zabudowy osobom trzecim. Zachowaniu tych wartości służą poszczególne instytucje prawa budowlanego – z jednej strony traktowane jako ograniczenia wolności zabudowy, z drugiej strony – umożliwiające skuteczną realizację procesu inwestycyjno-budowlanego oraz prawo do zabudowy osób trzecich (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 1099/16).
Realizacja prawa do zabudowy
Realizacja prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej została w art. 4 Prawa budowlanego uzależniona od spełnienia dwóch przesłanek: wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa.
Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Jakkolwiek warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie tego prawa, to niepodważalną regułą jest, że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej przysługuje tylko temu, kto w istocie posiada prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji zatem, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, wojewoda lub Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) poweźmie wiadomość, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, jego obowiązkiem jest wyjaśnić tę kwestię (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2664/18).
Zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami prawa jest badana m.in. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Prawa budowlanego. W art. 29 Prawa budowlanego wymieniono inwestycje niewymagające decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagające zgłoszenia oraz niewymagające decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia.
Wolność budowlana stosownie do brzmienia art. 4 Prawa budowlanego przysługuje każdemu dysponującemu nieruchomością gruntowa na cele budowlane, ale pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo do zabudowy jest integralnie związane z prawem własności, prawem do korzystania z rzeczy. Zatem ograniczenia prawa zabudowy wynikać będą z przepisów rangi ustawowej i mają charakter wyjątków od generalnej zasady wolności budowlanej. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2013 r., sygn. II OSK 2270/11). Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest zatem prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1942/18).
Wyrażona w art. 4 Prawa budowlanego zasada wolności budowlanej odnosi się zarówno do sytuacji dotyczących wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. W przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można z faktu dążenia do maksymalnego odpowiadającego inwestorowi wykorzystania powierzchni działki wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2345/15).
Zasada wolności budowlanej ma zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Gl 156/11). Niezatwierdzenie projektu budowlanego spełniającego wymagania prawa stanowi naruszenie prawa inwestorów do wolności budowlanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 31 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 805/17). Z omawianej zasady wolności budowlanej mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w Prawie budowlanym wynika także nakaz stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa. Z zasady tej można wywodzić w szczególności, iż organy powinny podejmować jedynie takie działania jakie są konieczne do usunięcia bądź zapobieżenia naruszeniu prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1034/17).
Prawo budowlane ani żadne inne przepisy nie dają dodatkowych uprawnień temu inwestorowi, który pierwszy zabudowuje działkę. Przepis art. 4 Prawa budowlanego zapewnia możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującym prawem każdemu, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowi realizację zasady wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak więc, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym wybranym przez nich czasie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2006 r., sygn. II OSK 634/05).
Ochrona osób trzecich
Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym co do zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Interes innych stron postępowania chroniony ww. przepisem nie może jednak naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, bo prawo do zabudowy może być ograniczone tylko przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – i tylko w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej może ingerować w planowaną zabudowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Go 817/19).
W orzecznictwie wskazuje się, że ochronie podlegają jedynie interesy prawne znajdujące oparcie w materialnym prawie administracyjnym, przy czym na podstawie zasady wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami tego prawa, wyklucza ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Możność skutecznego przeciwstawienia się wydaniu pozwolenia na budowę przez podmioty uznane za strony jako właściciele sąsiednich nieruchomości, uzależniona jest więc od istnienia naruszeń w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego regulującego sprawdzenie spełnienia wymagań przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 listopada 2018 r., sygn. II SA/Wr 628/18). Prezentowany jest jednak pogląd przeciwny, iż prawa do zabudowy nie należy tak rozumieć, że art. 4 Prawa budowlanego ma pierwszeństwo przed innymi przepisami Prawa budowalnego i że w takim razie można lekceważyć uzasadnione interesy prawne innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Ochrona prawa własności zagwarantowana w art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, art. 144 Kodeksu cywilnego a także w Prawie budowlanym odnosi się w równym stopniu do wszystkich podmiotów i chcąc korzystać z tego prawa, nie można naruszać praw innych. Inwestor chcąc realizować swe prawo wynikające z art. 4 Prawa budowlanego, musi mieć na uwadze analogiczne prawa innych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 460/07). Wpływ inwestycji na otoczenie obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mają prawo oczekiwać poszanowania ich uzasadnionych interesów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2117/16).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących prawa budowlanego to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
