Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zostało uregulowane w art. 156-159 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA). Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej. Stanowi to wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc takiej od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w KPA lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 KPA). Decyzja ustalająca warunki zabudowy jako decyzja administracyjna może podlegać omawianej procedurze.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji
W art. 156 § 1 KPA zawarty jest katalog przesłanek pozwalających organowi administracji publicznej na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Rażące naruszenie prawa
Najczęściej stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy ma miejsce z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. O jej zaistnieniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę jego wydania. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który powinien być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 9 lutego 2005 r., sygn. OSK 1134/04].
Nie jest dopuszczalne „podciąganie” wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie rażące. Dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny [zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Warszawie z 6 maja 2020 r., sygn. VII SA/Wa 455/20].
Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. W konsekwencji o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania przez organ administracji jednej z rozbieżnych wykładni przepisu, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. I OSK 1024/18; wyrok WSA w Lublinie z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Lu 972/18).
Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., sygn. I OSK 2140/17).
O rażącym naruszeniu prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy można mówić wówczas, gdy wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Po 532/13). Rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji może zajść wówczas, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź niemożliwe byłoby ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. II OSK 2467/15). Omawiana przesłanka mogłaby być także podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej dla terenu objętego w całości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem jeśli został on uchwalony to niemożliwe jest wydanie tej decyzji administracyjnej (art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dalej: upzp).
Stwierdzenie nieważności decyzji
Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić w postępowaniu przed organem administracji lub przed sądem administracyjnym w ramach rozpoznania skargi (art. 156-159 KPA i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: ppsa).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego typu decyzji w ramach postępowania administracyjnego wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 KPA), jeżeli organ poweźmie informację o zaistnieniu jednej z wyżej wskazanych przesłanek stwierdzenia nieważności.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze będące organem wyższego stopnia dla wójta, burmistrza i prezydenta miasta albo właściwy minister jako organ wyższego stopnia dla wojewody, który jest uprawniony do wydania takiej decyzji na terenach zamkniętych. W przypadku wydania decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze lub ministra jako organów drugiej instancji, wniosek rozpoznaje odpowiednio któryś z tych organów (art. 157 § 1 KPA w zw. z art. 60 ust. 1 i 3 upzp i art. 17 pkt 1 i 2 KPA).
Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić na każdym etapie procesu inwestycyjnego, a więc zarówno przed i po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również w trakcie i po zakończeniu robót budowlanych.
Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Sprawa taka nie może zostać zakończona przez milczące załatwienie sprawy (art. 158 § 1 KPA). Od 16 września 2021 r. nie stwierdza się nieważności decyzji z wyżej wskazanych przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 KPA). Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek wyżej wymienionych okoliczności, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 KPA). W przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, której nieważności nie można stwierdzić ze względu na upływu czasu lub nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 KPA), upłynęło 30 lat, nie wszczyna się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 158 § 3 KPA).
Organ administracji może na żądanie strony albo z urzędu wstrzymać wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad nieważności. Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie (art. 159 § 1 i 2 KPA).
W drugim z wyżej wskazanych trybów stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić przed sądem administracyjnym w ramach rozpoznania skargi. Uwzględniając skargę na decyzję, sąd administracyjny twierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny opisane powyżej lub wskazane w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Sąd administracyjny może także stwierdzić wydanie decyzji w całości lub w części z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny opisane powyżej lub wskazane w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 ppsa).
Skutki stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy
Stwierdzenie nieważności opisywanej decyzji ma mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wyżej wymienionych wad (wyrok NSA z 7 września 2012 r., sygn. II OSK 908/11). Z tego względu niezbędne jest ponowne merytoryczne rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez organ administracji i wydanie nowej merytorycznej decyzji lub umorzenie postępowania.
Nie można odmówić stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powołaniem się na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Co prawda jej wydanie rozpoczyna proces budowlany i doprowadza w ostateczności do zrealizowania inwestycji, to nie ma to jednak znaczenia dla możliwości stwierdzenia jej nieważności. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, ale ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi (zob. wyroki NSA z: 30 listopada 2005 r., sygn. II OSK 232/05; 18 maja 2012 r., sygn. II OSK 210/11; 12 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1952/11; 14 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2220/12). W sferze prawnej decyzja o warunkach zabudowy (w następstwie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizowano inwestycję) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istnieje możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jako decyzji zależnej (wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Gd 399/17).
Strony postępowania
Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem strona w rozumieniu art. 28 KPA (wyrok NSA w Gdańsku z 3 grudnia 1996 r., sygn. II SA/Gd 74/96). Przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. Interes prawny musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez prawo. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej (wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gd 679/14). Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego. Podmiot mający interes faktyczny może wprawdzie domagać się podjęcia stosownych działań, jednakże jego żądanie nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 857/17).
Zanim zostanie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ powinien ustalić, kto jest jego stroną. W przypadku gdy podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia wadliwość decyzji administracyjnej, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (wyrok NSA w Warszawie z 6 października 1998 r., sygn. IV SA 2338/97).
Jeśli chcesz dowiedzieć się jak złożyć odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zapraszamy do przeczytania artykułu Jak złożyć odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy?
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących warunków zabudowy to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
