Od 24 września 2023 r. do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) dodano art. 35a, zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.
Czym jest zmiana zagospodarowania terenu?
Omawiana regulacja może być stosowana jedynie do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym dokonanej od 24 września 2023 r.
Pojęcie zmiany zagospodarowania terenu pojawia się w odniesieniu do tzw. samowoli urbanistycznej, uregulowanej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającej pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku oraz zmiany zagospodarowania terenu dotyczącej niektórych obiektów budowlanych niewymagającej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
- wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
- przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, niemniej mając charakter urbanistyczny, odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 22 listopada 2022 r., sygn. II SA/Op 210/22).
Zmianą zagospodarowania terenu jest faktyczna funkcjonalna zmiana wykorzystania terenu, w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Przepis ten odnoszony jest do sytuacji, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań, dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 sierpnia 2024 r., sygn. II SA/Rz 117/24).
Można przyjąć, że zmiana zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z planem miejscowym będzie miała przykładowo miejsce, gdy:
- teren nieruchomości przeznaczono pod zieleń urządzoną bez prawa do zabudowy, sytuowania dróg, parkingów itp. a właściciel lub użytkownik wieczysty wykonał drogę lub parking;
- teren nieruchomości przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a właściciel działki urządził np. plac manewrowy i parking dla samochodów ciężarowych, bazę transportową dla ciężarówek, świadczy usługi z zakresu naprawy i obsługi pojazdów mechanicznych;
- teren nieruchomości przeznaczono pod budowę budynku mieszkalnego, a właściciel rozpoczyna na niej prowadzenie zakładu stolarskiego;
(T. Filipowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 35a).
Kontynuacja artykułu pod formularzem. ↓
Oddzwaniamy w dni robocze w godzinach 9:00 - 17:00.
Niezgodność z planem miejscowym zmiany sposobu zagospodarowania terenu
Kluczowe dla rozstrzygnięcia postępowania będzie dokonanie przez organ ustalenia, że zmiana zagospodarowania terenu została zrealizowana w sposób sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. Nie zawsze będzie to jednak proste, gdyż czasami plany miejscowe zawierają niejasne zapisy, które można interpretować w różny sposób. Na tle stosowania Prawa budowlanego w orzecznictwie występuje pogląd, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również w innych przepisach ustawodawca nie upoważnił wójta, burmistrza ani prezydenta miasta do interpretacji planu miejscowego w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2558/19).
Ta luka prawna w przepisach może stanowić poważne utrudnienie przy konieczności interpretacji zapisów planu miejscowego dla potrzeb wydawania decyzji zgodnie z art. 35a u.p.z.p.
W przypadku wykładni planu miejscowego przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w orzecznictwie wskazuje się, że taki proces musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie miejscowym muszą być interpretowane ściśle (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 468/21).
Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia – poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2106/13).
Interpretując plan miejscowy dla potrzeb postępowania celem wydania decyzji na podstawie art. 35a u.p.z.p. organ będzie więc musiał uwzględnić reguły wykładni prawa.
Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z planem miejscowym
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, prowadząc postępowanie w przedmiocie wydania decyzji z art. 35a u.p.z.p., będzie stosował przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).
Postępowanie administracyjne będzie mogło być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania trzeba zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Organ będzie musiał ustalić krąg stron postępowania na podstawie przepisu art. 28 k.p.a. wskazującego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji z art. 35a u.p.z.p. może być nie tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nim objętej, ale także jego sąsiedzi w zakresie, w jakim dotyczy to ich interesu prawnego.
Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się również, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Łd 160/20).
Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ administracyjny
Kluczowe dla wydania decyzji w oparciu o art. 35a u.p.z.p. jest postępowanie dowodowe, które powinno wykazać zmianę zagospodarowania terenu sprzeczną z obowiązującym planem miejscowym.
Organ w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35a u.p.z.p. może dopuścić dowody np. z dokumentów, zdjęć satelitarnych, zdjęć terenu wykonanych przez strony, map geodezyjnych, oględzin terenu, zeznań świadków i przesłuchania stron. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, to wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Reguły tej nie stosuje się m.in. jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich; jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów; jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego.
Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom i stronom oraz składać wyjaśnienia.
Organ musi zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Po zebraniu materiału dowodowego, a przed wydaniem decyzji organ musi zawiadomić strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i skorzystania z ww. uprawnienia wyznaczając im odpowiedni termin do dokonania tych czynności.
Decyzja z art. 35a u.p.z.p.
Adresatem decyzji z art. 35a u.p.z.p. może być jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Zakaz zagospodarowania terenu niezgodnie z planem miejscowym nie może być skierowany np. do najemcy, dzierżawcy, zarządcy nieruchomości.
Prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 35a u.p.z.p. pod kątem formalnym powinno zawierać m.in.: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie dotyczące odwołania od decyzji oraz o prawie do jego zrzeczenia się i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.
Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Przepisy k.p.a. nie dopuszczają odstąpienia od uzasadnienia decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Od uzasadnienia decyzji można odstąpić jedynie wtedy, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Z tego względu decyzja wydana na podstawie art. 35a u.p.z.p. powinna co do zasady zawierać uzasadnienie.
Zaskarżenie decyzji
Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta służy stronie odwołanie do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
Przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Wówczas z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.
Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z treści odwołania wynika niezadowolenie strony z wydanej decyzji.
Po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym można złożyć skargę albo sprzeciw do sądu administracyjnego.
Egzekucja decyzji
Egzekucja obowiązku wskazanego w art. 35a u.p.z.p. powinna nastąpić na postawie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Po uprzednim wezwaniu do wykonania obowiązku w drodze upomnienia, wierzyciel – wójt, burmistrz albo prezydent miasta, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawia tytuł wykonawczy, który zawiera określone dane, w tym m.in. oznaczenie wierzyciela; dane zobowiązanego; treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny; wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Prawidłowe doręczenie tytułu wykonawczego zobowiązanemu skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
W toku postępowania egzekucyjnego organy są uprawnione do stosowania przewidzianych ustawą środków, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej).
Egzekucja decyzji zakazującej właścicielowi lub użytkownikowi zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym będzie miała charakter niepieniężny. Przepisy przewidują dopuszczalność zastosowania takich środków egzekucyjnych jak np. grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, przymus bezpośredni.
Dobór stosowanego środka zależy od charakteru egzekwowanego obowiązku, ale przede wszystkim powinien on uwzględniać zasadę, zgodnie z którą organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, wybierając spośród kilku środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Zastosowanie w pierwszej kolejności grzywny w celu przymuszenia stoi w zgodzie z tą zasadą, gdyż jest ona środkiem łagodniejszym niż wykonanie zastępcze. Posłużenie się grzywną daje zobowiązanemu szansę na samodzielne wykonanie obowiązku, podczas gdy wykonanie zastępcze, pomimo iż zmierza do bezpośredniego zrealizowania nakazu, prowadzi do znacznego obciążenia finansowego.
W związku z określeniem w art. 35a u.p.z.p., że decyzja dotyczy jedynie zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym (a nie np. nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu), powstaje wątpliwość czy taki zakaz da się wyegzekwować wykonaniem zastępczym.
Można rozważyć także egzekucję za pomocą przymusu bezpośredniego. Przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku. Przymus bezpośredni stosuje się np. w celu zaniechania czynności oraz gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych nie jest możliwe.
