Na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ administracji publicznej uchyli decyzję zgodnie z art. 162 § 2 k.p.a., jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję w drodze decyzji (art. 162 § 3 k.p.a.).
Bezprzedmiotowość decyzji
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pierwszą przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, przy czym przywołany przepis jej nie definiuje. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2008 r., I OSK 4/07]. Przyjmuje się, że decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeśli przestaje istnieć stosunek prawny nawiązany na jej podstawie. Nietrwałość stosunku administracyjnoprawnego może być powodowana przede wszystkim zmianami dotykającymi jego podstawowych elementów konstrukcyjnych (podmiotu, przedmiotu oraz praw i obowiązków), ale także innymi okolicznościami, pozostającymi poza strukturą stosunku prawnego, wskazanymi przez ustawodawcę w przepisach prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 listopada 2021 r., II SA/Kr 933/21).
Bezprzedmiotowość decyzji następuje w sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku prawnego nawiązanego na jej podstawie. Ustanie bytu prawnego decyzji może być spowodowane między innymi zmianą stanu faktycznego lub prawnego indywidualizującego dany stosunek prawny. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji, czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 stycznia 2013 r., II SA/Go 876/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 lipca 2019 r., II SA/Łd 845/18).
Zgodnie z art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń wyrażonej w ww. przepisie zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33. ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).
Z ww. przepisów wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania nią na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji. Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja z jednej strony powoduje bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (starostę lub prezydenta miasta na prawach powiatu albo wojewodę) wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r., II OSK 2351/15).
Zastrzeżenie dopełnienia warunku
Drugą przesłanką uregulowaną w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwiającą stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest to, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W języku potocznym słowo „warunek” oznacza „czynnik wyznaczający lub umożliwiający zajście określonego zdarzenia, zjawiska, stanu rzeczy, przyczyna, zastrzeżenie dotyczące wykonania czegoś”. Warunek, o którym mowa w ww. przepisie, to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, tj. zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Jeżeli strona spełni warunek, decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego postanowiono w decyzji. Warunek stanowi więc element dodatkowy decyzji związany jednakże z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Zamieszczenie w treści decyzji administracyjnej warunku powoduje, że jej prawne skutki zależą w całości od zdarzenia, które staje się treścią warunku. Z zaistnieniem zdarzenia może być związany skutek zawieszający lub rozwiązujący konkretnego rozstrzygnięcia. Z tego względu warunek wywołujący takie skutki nosi nazwę warunku zawieszającego lub rozwiązującego. W momencie zaistnienia zdarzenia, które jest treścią warunku rozwiązującego skutki prawne decyzji administracyjnej ustają i można stwierdzić wygaśnięcie decyzji. Ziszczenie się zaś warunku zawieszającego, który odracza wykonanie praw lub obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, skutkuje możnością wykonania decyzji. Zawarte w art. 162 § 1 k.p.a. sformułowanie „stwierdza jej wygaśnięcie” oznacza, że organ administracji publicznej jest obowiązany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji warunkowej w każdym przypadku niewykonania warunku. Należy przyjąć, że w tym trybie powinny być eliminowane z obrotu prawnego zarówno decyzje zawierające warunek rozwiązujący, jak i zawieszający (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 sierpnia 2022 r., II SA/Po 212/22).
Przykładem regulacji prawnej wprowadzającej dodanie do rozstrzygnięcia elementu dodatkowego jest np. art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem organ nadzoru budowlanego może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Prawo budowlane nie wyjaśnia mechanizmu wyegzekwowania, czy też kontroli wykonania ww. obowiązków nałożonych na inwestora. Przyjmuje się jednak, że niezrealizowanie warunku z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Z podobną sytuacją mamy do czynienia, gdy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia określone warunki, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem i w wydanym pozwoleniu na użytkowanie określi termin wykonania tych robót. Niewykonanie ww. czynności powoduje konieczność uchylenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 5 lipca 2018 r., II SA/Rz 451/18).
Dopełnienie określonych czynności
W art. 162 § 2 k.p.a. wprowadzono tryb uchylania decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a adresat tego aktu nie dopełnił tych czynności w wyznaczonym terminie. Pod pojęciem „zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności” kryje się klauzula zlecenia. Jest to klauzula dodatkowa, która jest wprowadzana do treści decyzji na podstawie przepisów szczególnych (zob. ww. art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego). Zlecenie jest w rzeczywistości nałożeniem dodatkowych obowiązków na adresata aktu, które wiążą się czy też są warunkiem uprawnienia przyznanego w rozstrzygnięciu decyzji. Te dodatkowe obowiązki mogą polegać na spowodowaniu pewnego zdarzenia, wywołaniu określonego skutku lub podjęciu określonych działań albo powstrzymaniu się przed określonymi działaniami (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2017 r., II SA/Kr 1014/17). Możliwość nałożenia na stronę dodatkowych obowiązków musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Wypływający ze zlecenia obowiązek nie wpływa na ważność decyzji, a jest jedynie związany z jej wykonaniem. Powinność zastosowania się do treści zlecenia zaczyna się dopiero po przystąpieniu do wykonywania decyzji. Jednocześnie cechą charakterystyczną zlecenia jest to, że wypływające z niego obowiązki wykraczają poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją. Jeżeli przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, wówczas przepis art. 162 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2017 r., V SA/Wa 212/16).
Wygaśnięcie pozwolenia na budowę
Jak wskazano w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej i należy brać pod uwagę jedynie te przesłanki wygaśnięcia decyzji, które wprost wynikają z jego treści. Sytuacje, w których pozwolenie na budowę jest usuwane z obrotu prawnego, należą do wyjątków, przy czym instytucja określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być nadużywana (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 marca 2021 r., IV SA/Po 1858/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 marca 2021 r., II SA/Gl 1588/20). W doktrynie i orzecznictwie spornym jest czy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest szczególną regulacją w stosunku do wyżej omówionego art. 162 § 1 k.p.a. czy stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę (zob. G. Kuźma, R. Tymiec [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Okolski, Warszawa 2020, art. 37, pkt II; A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2021, art. 37, nt 3; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 lutego 2018 r. II SA/Sz 1375/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 14 maja 2019 r., II SA/Op 74/19). Prezentowane jest także stanowisko, że art. 162 § 1 k.p.a. może być podstawą wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem sytuacja opisana w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi zamkniętego katalogu przyczyn dla których pozwolenie na budowę może zostać wygaszone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 września 2018 r., II SA/Kr 591/18). W takim wypadku za dopuszczalne należałoby uznać np. wydanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor zrezygnował z realizacji robót budowlanych i złożył wniosek na podstawie ww. przepisu.
Termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie budowy, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r., II OSK 1311/18). Oznacza to, że po jego upływie inwestor traci podstawę do rozpoczęcia lub kontynuowania robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Skutek utraty uprawnień następuje z mocy prawa. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie uprawnień z pozwolenia na budowę nierealizowanego przez inwestora, stanowi jedynie „procesowe” potwierdzenie zaistnienia skutku materialnoprawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 maja 2019 r., II SA/Bk 308/18). Wygaśnięcie decyzji w przypadku spełnienia się ww. przesłanek następuje niezależnie od tego czy opóźnienie w rozpoczęciu robót było zawinione przez stronę czy nie. Dopuszczalne jest wydanie przez organ tzw. klauzuli ostateczności decyzji (np. w formie pieczątki z podpisem upoważnionego pracownika) potwierdzającej, że decyzja jest ostateczna albo że jest ostateczna od konkretnego dnia. Jest to jednak czynność materialno-techniczna, która nie ma charakteru przesądzającego o ostateczności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020 r., II OSK 1386/18). W orzecznictwie można znaleźć stanowisko przeciwne wskazujące, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie następuje z mocy prawa, lecz w drodze decyzji. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, jako że wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 lutego 2018 r., II SA/Łd 999/17). Prowadzenie budowy po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że odbywa się to w warunkach samowoli budowlanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1400/18).
Kwestie oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonywanych robót budowlanych nie są przedmiotem postępowania o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r., II OSK 2419/18). Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie wskazuje, czy wszczęcie postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę następuje na wniosek, czy z urzędu. Jest to rozwiązanie w pełni racjonalne bowiem dopuszcza oba tryby (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2019 r., II SA/Go 897/18). Jeśli organ poweźmie informację o wystąpieniu przesłanek do zastosowania ww. przepisu to powinien z urzędu wszcząć postępowanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 30/18).
Sprawa o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest kolejną sprawą w ramach postępowania nadzwyczajnego. Przymiot strony w takiej sprawie nie może być oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzasadnia się to tym, że przedmiot tej sprawy jest inny niż zezwolenie inwestorowi na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna wynikająca z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r., II OSK 844/18).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących prawa budowlanego to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
