W przypadku złożenia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sąd może wydać wyrok stwierdzający nieważność całości lub części uchwały rady gminy. Takie rozstrzygnięcie wywołuje skutek z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Uchwała jest zatem prawnie bezskuteczna i nieważna od chwili jej podjęcia.
Kto może wnieść skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?
Uprawnienie do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego przysługuje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Każdy może wnieść skargę, czyli:
- osoby fizyczne;
- osoby prawne;
- jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
Skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Nie ma ona charakteru skargi obywatelskiej (actio popularis). Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Skarżący musi wskazać na normę prawa materialnego, z której wywodzi swój interes prawny.
Jest to środek ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego uchwałę.
Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Naruszenie takie nastąpić może w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego (np. prawo własności), które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Aktualność interesu prawnego oznacza, że po wejściu w życie uchwały interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje.
Dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę niezbędne jest wykazanie w niej obiektywnego związku pomiędzy zapisami planu a naruszeniem interesu prawnego. Na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który to interes prawny lub uprawnienie są naruszane przez skarżoną uchwałę.
Kto może wykazać interes prawny?
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) wykazać może właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie podmiot, który nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą – bowiem przepisy prawa, zwłaszcza przepisy kodeksu cywilnego, chronią jedynie prawa właścicielskie.
Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości (np. na podstawie umowy najmu lub umowy dzierżawy), poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie się przez niego z umowy uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Wyżej wskazane podmioty mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu miejscowego przed sądem, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, a interes faktyczny.
Czy jest możliwość złożenia wielu skarg na plan miejscowy?
Nie ma możliwości złożenia skargi, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i ją oddalił. Jednak, jeśli o legalności takiego aktu orzekał już sąd i skargę oddalił, to sąd ten, orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Oznacza to, że istnieje możliwość złożenia w takiej sytuacji skargi na uchwałę przez inną osobę.
Czy nowy właściciel nieruchomości może złożyć skargę na plan miejscowy?
Nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień do złożenia skargi. Jeżeli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia planu, który wszedł w życie przed zbyciem nieruchomości, to nabywca (aktualny właściciel) posiada legitymację do jej wniesienia.
Jaki jest termin na złożenie skargi do sądu administracyjnego?
W przypadku planów uchwalonych po 1 czerwca 2017 r. skargę do sądu można wnieść w każdym czasie.
Jeśli plan został uchwalone lub wszedł w życie do 31 maja 2017 r. to niezbędne jest uprzednie wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą, a następnie złożenie skargi do sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – w terminie 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania.
Czy skargę można złożyć na każdy plan miejscowy?
Skargę można złożyć na obowiązujący plan uchwalony po 1 stycznia 1995 r. (także na podstawie wygasłej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba jednak pamiętać, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawierała inne przesłanki stwierdzenia jego nieważności niż wynikające z aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W jakich przypadkach następuje stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego stwierdza się w całości lub części w przypadku:
- istotnego naruszenia zasad sporządzania planu;
- istotnego naruszenia trybu sporządzania planu;
- naruszenia właściwości organów przy sporządzaniu planu.
Istotne naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.
Natomiast istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego.
Ustawodawca odróżnił „zasady sporządzania” od „trybu sporządzania” planu. Wyrażenie „zasady sporządzania planu miejscowego” należy rozumieć jako przepisy wyznaczające treść tego aktu lub precyzujące zawarte w nim rozstrzygnięcia. Z kolei określenie „tryb sporządzania planu miejscowego” oznacza sekwencję czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w celu uchwalenia tego aktu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie każde naruszenie powyższych przepisów powoduje automatycznie konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że tylko istotne, kwalifikowane uchybienie obowiązującym normom prawnym stwarza podstawę do wyeliminowania wspomnianej uchwały lub niektórych jej postanowień z obrotu prawnego.
Naruszenie właściwości organów to np.:
- przekroczenie przez radę gminy właściwości miejscowej, polegające na uchwaleniu planu dla terenu znajdującego się na obszarze innej gminy;
- dokonanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zmiany obszaru opracowywanego projektu planu w stosunku do granic określonych w uchwale rady gminy o przystąpieniu do sporządzania aktu planistycznego.
Sprzeczność z prawem uchwały rady gminy zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Jakie rozstrzygnięcie co do stwierdzenia nieważności uchwały wydaje sąd administracyjny?
Sąd rozpoznając skargę może podjąć rozstrzygnięcie formalne o jej odrzuceniu lub merytoryczne o jej oddaleniu lub uwzględnieniu, stwierdzając nieważność planu w całości lub w części.
Stwierdzenie nieważności całego planu nastąpi w sytuacji, gdy doszło do istotnego naruszenia zasad jego sporządzania, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie w odniesieniu do całej uchwały.
Stwierdzenie nieważności części planu zostanie orzeczone, jeżeli naruszenia skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały dotyczą tylko części jej ustaleń. W takim wypadku możliwe jest stwierdzenie nieważności co do danej nieruchomości (działki lub działek).
Jakie są skutki nieważności planu dla pozwolenia na budowę?
Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta – prezydent miasta na prawach powiatu lub wojewoda) sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu. Wobec tego stwierdzenie nieważności tej uchwały może mieć wpływ na tego typu decyzję.
Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wyeliminowanie z porządku prawnego planu oznacza, że wydane w oparciu o niego decyzje zostały pozbawione podstawy prawnej, dotyczy takiej sytuacji, gdy w wyniku wyeliminowania tej uchwały na danym terenie nie obowiązuje żaden plan. Jeśli eliminowana jest uchwała zmieniająca plan, to sytuacja taka nie występuje, gdyż nadal obowiązuje pierwotna uchwała (o ile przyjmiemy takie skutki stwierdzenia nieważności). W takim przypadku należy dokonać oceny czy istnieją podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście uregulowań zawartych w pierwotnym planie.
Należy jednak odróżnić sytuację, w której organ gminy nie skorzystał z uprawnienia do uchwalenia planu, od sytuacji, w której w wyniku stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów uchwały, z uwagi na ich niezgodność z prawem, przy dalszym obowiązywaniu innych jej zapisów, organ planistyczny, nie podjął dalszych czynności, w celu wyeliminowania stwierdzonych uchybień w jej postanowieniach. W takim wypadku plan obowiązuje w części i można na jego podstawie dokonać oceny pozwolenie na budowę.
Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność w całości lub w części twierdził sąd administracyjny, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Regulacja ta nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego wydanego na podstawie uchwały, której nieważność została później stwierdzona prawomocnie przez sąd. Nie kreuje też nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego od tych, które określone zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W konsekwencji wzruszenie aktu indywidualnego w tych okolicznościach jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań k.p.a.
Czy można wznowić postępowanie?
W nauce prawa za niedopuszczalne uznaje się wznowienie postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę wskutek stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej planu miejscowego, natomiast wskazuje się na możliwość stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w oparciu o przesłankę jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy mieć jednak na względzie, że zgodnie z obowiązującym od 19 września 2020 r. art. 37b Prawa budowlanego nie stwierdza się nieważności pozwolenia na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W takiej sytuacji organ administracji publicznej stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.
Jakie są skutki stwierdzenia nieważności uchwały dla pozwolenia na budowę?
W orzecznictwie sądów administracyjnych występują dwa przeciwstawne poglądy dotyczące skutków stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym dla pozwolenia na budowę.
Zgodnie z pierwszym z nich, pozwolenie na budowę wydane po zbadaniu projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, należy uznać za nieważne, z uwagi na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa (wyrok WSA w Gdańsku z 18 lutego 2015 r., sygn. II SA/Gd 706/14). Pozwolenie na budowę może być wydane po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zapisy planu miejscowego stanowią więc w istocie jedną z podstaw prawnych pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym ta podstawa odpada, a weryfikacja zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym jest niemożliwa. Przyjąć więc należy, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w oparciu o postanowienia której zostało wydane pozwolenie na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej (wyrok NSA z 25 maja 2012 r., sygn. II OSK 400/11; wyrok WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 871/12).
Drugi pogląd wskazuje, iż stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano pozwolenie na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 150/19). Nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ w późniejszej dacie, gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Stąd dokonywana analiza skutków stwierdzenia nieważności planu miejscowego przez sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie pozostaje aktualna w kwestii orzekania o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (wyrok WSA w Krakowie z 28 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 1020/09; wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 723/18).
Brak jednolitości orzecznictwa powoduje niepewność inwestorów. Każda sprawa musi być oceniania indywidualnie m.in. z uwzględnieniem, czy plan miejscowy został wyeliminowany z obrotu prawnego w całości lub w części (a jeśli tak to jakie postanowienia planu miejscowego pozostają w mocy i czy można na ich podstawie zrealizować inwestycję budowlaną zgodnie z pozwoleniem na budowę).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej przy unieważnieniu planu, chcesz wiedzieć jakie są skutki stwierdzenia jego nieważności to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
