W przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą oraz jej zbycia przez właściciela lub użytkownika wieczystego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę planistyczną. Jej ustalenie nie jest proste i wymaga przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty ją zbywa, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (dalej: opłata planistyczna) ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata planistyczna jest dochodem własnym gminy a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Pobieranie opłaty planistycznej nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów
z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09). Dodatkowo na mocy art. 36 ust. 4a u.p.z.p. opłaty planistycznej nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. osobę, na którą przeniesiono własność i posiadanie gospodarstwa rolnego, młodszą co najmniej o 15 lat od rolnika przenoszącego te prawa na warunkach określonych w art. 84 i n. ww. ustawy) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Renty strukturalne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. producentów rolnych przekazujących swoje gospodarstwa rolne na zasadach określonych w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania „Renty strukturalne” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika, przepisy o opłacie planistycznej stosuje się odpowiednio.
W regulacji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie chodzi o faktyczny wzrost wartości nieruchomości następujący w trakcie procedury planistycznej, w toku której zostaje uchwalony plan miejscowy, lecz o wzrost wartości nieruchomości wynikający z dokonanej zmiany jej przeznaczenia, co następuje dopiero po wejściu w życie planu miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 994/18). Ustalenie opłaty planistycznej nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych podjęciem uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny wzrost wartości nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1851/15).
Opłata planistyczna w świetle przepisów prawa podatkowego jest niepodatkową należnością budżetową, albowiem stanowi dochód własny gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. akt II OSK 952/12). Wprawdzie jest daniną posiadającą pewne cechy podatku, ale obowiązek jej zapłaty nie wynika z ustawy podatkowej i nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.). Żaden przepis u.p.z.p. nie nakazuje organom ustalającym wysokość opłaty planistycznej posługiwanie się procedurą podatkową. W sprawach tych stosuje się zatem przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) a nie przepisy o.p. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1030/07; z 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07; z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 1755/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 692/11).
Termin wszczęcia postępowania
Na podstawie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta musi wszcząć postepowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.
Notariusz, w terminie siedmiu dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu (art. 37 ust. 5 u.p.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę planistyczną w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). Wyżej wskazana regulacja art. 37 ust. 6 u.p.z.p. ma jedynie charakter przepisu dyscyplinującego gminę do dochodzenia należności budżetowych z tytułu opłaty planistycznej w możliwie najkrótszym terminie. Nie ogranicza jednakże w żaden sposób 5-letniego terminu do wszczęcia postępowania liczonego od daty wejścia w życie planu miejscowego bądź jego zmiany (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2265/05). Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia w decyzji wysokości opłaty planistycznej (art. 37 ust. 7 u.p.z.p.).
Przepisy u.p.z.p. nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty planistycznej ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych w razie naruszenia tego terminu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11; z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 77/13).
Wydanie decyzji ustalającej opłatę planistyczną jest zatem możliwe gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki: w następstwie uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego wzrośnie wartość nieruchomości, a zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące. Stwierdzenie, że chociażby jedna z wymienionych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 469/18).
Na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.z.p. w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w całości lub w części, opłata planistyczna podlega zwrotowi na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości.
Ustalenie opłaty planistycznej
Wysokość opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu miejscowego, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 959/18).
Wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz w u.p.z.p. Operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty planistycznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 830/07; z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11). Przed podjęciem czynności prowadzących do ustalenia opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy, organ administracji powinien dokonać oceny zgodnie z posiadanymi informacjami, czy po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego w konkretnym przypadku doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Nie każde uchwalenie planu miejscowego prowadzi bowiem do zmiany wartości objętych nim nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 216/19). Sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego powinno być poprzedzone oględzinami nieruchomości dokonanymi z udziałem stron postępowania, które należy zawiadomić o terminie tej czynności z odpowiednim wyprzedzeniem.
Podstawę do ustalenia opłaty planistycznej daje wyłącznie oczywiste wykazanie, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek przyjęcia nowych rozwiązań planistycznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 30/21). Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Wysokość opłaty planistycznej determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną zgodnie z danymi z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Z tego względu przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako przepis szczególny w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. regulujących okres ważności operatu szacunkowego, wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 152/22). Z tego względu można uznać, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej dopuszczalne jest bezterminowe wykorzystanie operatu szacunkowego do wydania decyzji a bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n.
Nie jest jednak możliwe, aby rzeczoznawca majątkowy wyceniał daną nieruchomość według cen nieruchomości występujących dokładnie w dniu sprzedaży z tej prostej przyczyny, że w konkretnym dniu mogło w ogóle nie być transakcji podobnych lub ich liczba nie dawałaby miarodajnego obrazu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/21). Do porównania powinny być wybrane transakcje obrazujące poziom cen gruntów w dacie sprzedaży nieruchomości wycenianej. Ustawodawca nie wprowadził jednak warunku, aby konieczne było wykorzystanie transakcji zawartych przed wejściem w życie planu miejscowego dla wycenianej nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1673/17). Wzrost wartości musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany. Jego ustalenie nie polega na badaniu całej historii planistycznej danej nieruchomości i tego jakie było jej przeznaczenie w poprzednio obowiązujących planach miejscowych. Istotne znaczenie ma wyłącznie określenie jej wartości według przeznaczenia przed i po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmiany (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 709/21). Jeśli zmiany przeznaczenia dotyczą części gruntu, wartość opłaty planistycznej oblicza się wyłącznie dla tej części nieruchomości, którą objęta jest zmianą wynikającą z postanowień planu miejscowego. Uwzględnienie wartości nieruchomości, której przeznaczenie nie zmieniło się po uchwaleniu planu miejscowego oznaczałoby obciążenie właściciela obowiązkiem uiszczenia nienależnej opłaty planistycznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 152/19).
Na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu miejscowego (bądź faktycznego wykorzystywania) i transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 669/16). Konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w operacie szacunkowym uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 971/19).
Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy jako podstawę wyceny stosuje ceny transakcyjne niezawierające podatku od towarów i usług. Zatem wartość rynkowa w operacie szacunkowym jest pozbawiona tego podatku, o czym rzeczoznawca majątkowy powinien zamieścić stosowną wzmiankę w tym dokumencie. Przyjęcie poglądu, iż podatek od towarów i usług jest elementem wartości nieruchomości oznaczałoby, że ta sama nieruchomość w zależności od rodzaju właściciela (podatnika podatku od towarów i usług lub nie) mogłaby mieć kilka wartości, choć naprawdę jej wartość jest taka sama (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2745/12).
Wyjątek w zakresie ustalania opłaty planistycznej reguluje art. 87 ust. 3a u.p.z.p. wskazujący, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., ww. przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. dotyczącego określenia wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu miejscowego. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r.
W przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. w obrocie prawnym funkcjonował plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc 31 grudnia 2003 r. a pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów. Dopiero ustalenie tych wartości będzie pozwalało na prawidłowe zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia planu miejscowego albo zasady określonej w art. 37 ust. 1 albo w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 176/22).
Ocena operatu szacunkowego
Strony postępowania powinny zostać poinformowane przez organ administracji o sporządzeniu i złożeniu do akt sprawy operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości celem umożliwienia zapoznania się z jego treścią i złożenia ewentualnych uwag przed wydaniem decyzji.
Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. ma moc prawną opinii biegłego a zatem podlega ocenie organu administracji jako element materiału dowodowego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oceniając operat szacunkowy organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby miał on wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego może dotyczyć zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i oceny, czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa albo zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15; z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 616/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 30/21). Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego co należy rozumieć w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż określona w operacie szacunkowym. Organ administracji powinien domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, gdy zdaniem organu administracji lub strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1313/17).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących opłaty planistycznej to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
