Skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę obejmują jedynie inwestora – osobę posiadającą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a nie każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na której mają być zrealizowane roboty budowlane. W prawie administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i co do zasady są nieprzenoszalne. Przepisy prawa przewidują jednak możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dotychczasowego na nowego inwestora.
Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana na wniosek inwestora, który chce zrealizować roboty budowlane i złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie spełnienia określonych wymagań organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, a w niektórych sprawach wojewoda) nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę [art. 28 ust. 1-2, art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1846; dalej: pr. bud.)]. Zgodnie z art. 3 pkt 11 pr. bud., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę może dość do zmiany inwestora np. w wyniku sprzedaży nieruchomości z nierozpoczętymi pracami budowlanymi lub z obiektem będącym w budowie. Samo przeniesienie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości lub uzyskanie innego tytułu stanowiącego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza automatycznego przejścia na nowego inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przeniesienie pozwolenia na budowę
W prawie administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione. Zasadniczo są one nieprzenoszalne. Przepisy prawa przewidują jednak wyjątki. Jeden z nich został zawarty w art. 40 pr. bud. i umożliwia przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 pr. bud., organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody.
Zgoda dotychczasowego inwestora, o której mowa powyżej nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę (art. 40 ust. 1a w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 2 pr. bud.). Ustawodawca przyjął bowiem, że nabycie uprawnień do nieruchomości objętej wydanym dla dotychczasowego inwestora pozwoleniem na budowę oznacza jego domniemaną zgodę na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora. Wyżej wskazany wyjątek od konieczności uzyskania zgody dotychczasowego inwestora nie znajdzie zastosowania, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dla innej osoby niż zbywca nieruchomości. W takim przypadku nowy inwestor będzie musiał obligatoryjnie załączyć zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego została wydana decyzja lub kopię tej zgody (art. 40 ust. 1 pkt 2 pr. bud.).
Uprawnienie oparte na art. 40 pr.bud., a dotyczące możliwości przeniesienia przez organ w drodze decyzji administracyjnej ostatecznego pozwolenia na budowę za zgodą strony na inny podmiot, jest sukcesją praw w wyniku wydania indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji). Jest to zatem tylko sukcesja administarcyjnoprawna (wyrok WSA we Wrocławiu z 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 227/10). Nowy inwestor, na którego organ przenosi pozwolenie na budowę, przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki z niej wynikające. Dotyczy to zarówno prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organ (wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1647/16; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1407/18).
Odpowiednie zastosowanie
Reguły dotyczące przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę wynikające z art. 40 ust. 1 i 1a pr. bud. stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 pr. bud. wydanej w tzw. postępowaniu naprawczym (art. 40 ust. 2 pr. bud.).
W drodze decyzji można także przenieść na rzecz innej osoby prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W takim przypadku przepisy art. 40 ust. 1, 1a i 3 pr. bud. stosuje się odpowiednio (art. 40 ust. 4 pr. bud.).
Zgodnie ze stanowiskiem zamieszczonym 15 maja 2022 r. na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, nie jest możliwe przeniesienie na podstawie omawianej procedury decyzji o legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49 ust. 4 pr. bud., albowiem nie została wymieniona w art. 40 pr. bud. Wskazano przy tym, że art. 40 pr. bud. nie zawiera katalogu otwartego decyzji a racjonalny ustawodawca celowo wymienił w nim określone decyzje a inne pominął. Tym samym nie można domniemywać możliwości przeniesienia decyzji o legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49 ust. 4 pr. bud. Możliwość przeniesienia tylko decyzji dotyczących pozwolenia na budowę i wznowienia robót budowlanych uzasadniono także określonymi przez ustawodawcę wzorami wniosków obejmującymi ww. decyzje (art. 40 ust. 5 pr. bud.).
Strony postępowania
Do nowelizacji art. 40 pr. bud. obowiązującej od 19 września 2020 r. przewidywano możliwość złożenia wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno przez dotychczasowego, jak i nowego inwestora. Aktualnie z wnioskiem może wystąpić wyłącznie nowy inwestor (art. 40 ust. 1 pr. bud.).
Stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor (art. 40 ust. 3 pr. bud.). Wyłączono zatem zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1301; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/17). W postępowaniu tym nie ma także zastosowania art. 28 ust. 2 pr. bud. regulujący krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/10).
Dopuszczalne jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla kilku inwestorów lub na rzecz kilku nowych inwestorów, przy czym musi być to dokonane w jednym postępowaniu administracyjnym z udziałem wszystkich dotychczasowych i nowych inwestorów (wyrok NSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 420/01).
Wniosek
Nowy inwestor składa wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę do starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu albo wojewody (w sytuacjach, gdy był on organem pierwszej instancji uprawnionym do rozpoznania sprawy), czyli organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (art. 40 ust. 1, art. 82 ust. 2-4 pr. bud.). Powinien on zostać złożony przed terminem przejęcia obowiązków dotychczasowego inwestora przez nowego inwestora. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest nową sprawą załatwianą w drodze wydania decyzji administracyjnej.
Wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nowy inwestor może złożyć zarówno w postaci papierowej jak i w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo (art. 40 ust. 5 pr. bud.). Wzór formularza wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę (PB-9) został określony na podstawie art. 40 ust. 6 pr. bud. w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 16 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzorów formularzy wniosków o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu (Dz.U. z 2021 r. poz. 322). Formularz wniosku w formie dokumentu elektronicznego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udostępnia na portalu e-Budownictwo (art. 40 ust. 7 pr. bud.). Wniosek można wypełnić online dołączając do niego wymagane załączniki. Wypełniony formularz podpisuje się za pośrednictwem platformy ePUAP, np. przy wykorzystaniu profilu zaufanego, a następnie przesyła do właściwego urzędu.
Wątpliwości co do wyboru organu, który ma wydać decyzję o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę mogą powstać w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez organ drugiej instancji. Jakkolwiek w art. 40 ust. 1 pr. bud. posłużono się określeniem „organ, który wydał decyzję”, rzeczywista treść tego przepisu jest taka, iż chodzi o organ, który jest właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz nowego inwestora organem właściwym jest organ, który był właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
(postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05). Wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę rozpatruje zatem zawsze organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, a w niektórych sprawach wojewoda).
Przykład 1
Właściwy organ
Starosta jako organ pierwszej instancji odmówił inwestorowi Janowi Kowalskiemu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. Jan Kowalski wniósł odwołanie od decyzji do Wojewody, który wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. Jan Kowalski sprzedał Adamowi Nowakowi nieruchomość, na której były prowadzone roboty budowlane. Adam Nowak jako nowy inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę do starosty jako organu pierwszej instancji.
Częściowe przeniesienie
Regulacja art. 40 pr.bud. stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (wyrok WSA w Warszawie z 1 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 646/21). W przypadku zamierzeń inwestycyjnych obejmujących więcej niż jeden obiekt budowlany istnieje możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz nowego inwestora także w części, o ile owa część zamierzenia inwestycyjnego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przyjmuje się bowiem, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca więcej niż jeden obiekt budowlany jest w istocie sumą pozwoleń na realizację poszczególnych obiektów budowlanych (wyrok WSA w Olsztynie z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 453/09). Decyzja przenosząca decyzję o pozwoleniu na budowę w stosunku do części inwestycji może zostać wydana tylko wtedy, gdy wydane pozwolenie dotyczyło obiektów budowlanych mogących funkcjonować samodzielnie, przy czym wymóg ten dotyczy tak obiektu budowlanego objętego przeniesieniem, jak też pozostałej części inwestycji (wyrok WSA w Lublinie z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 779/18).
Przeniesienie a zakończenie budowy
Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę może dotyczyć tylko inwestycji będącej w toku, gdy zachodzi potrzeba kontynuowania robót budowlanych nią objętych przez inną osobę. Celem przeniesienia jest bowiem umożliwienie nowemu inwestorowi legalnego kontynuowania budowy i legitymowania się w tym zakresie koniecznym pozwoleniem organu administracji. Po zakończeniu budowy rozstrzyganie o przeniesieniu pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe (wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 681/12). Nie można więc przenieść pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Oddanie inwestycji budowlanej do użytkowania powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostaje skonsumowana. Wydanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę byłoby bezcelowe. Obowiązkiem organu jest więc każdorazowo ustalenie, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania pozostaje jeszcze w obrocie prawnym (wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Po 182/17).
Przykład 2
Umorzenie postępowania
Jan Kowalski na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zakończył roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego i uzyskał decyzję powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jan Kowalski sprzedał Adamowi Nowakowi nieruchomość, na której był posadowiony ww. obiekt budowlany. Adam Nowak wystąpił z wnioskiem do starosty jako organu pierwszej instancji o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta ustalił, że została wydana decyzja w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i z tego względu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w całości jako bezprzedmiotowego.
Charakter decyzji
Rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji przenoszącej decyzję o pozwoleniu na budowę musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jakie uprawnienia zostają przeniesione i jakie obowiązki w wyniku tego przeniesienia przyjmuje nowy inwestor. Powinno być więc zredagowane w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Istotnym elementem takiego rozstrzygnięcia jest przede wszystkim wskazanie jaka decyzja, przez kogo i kiedy wydana oraz jakiego przedmiotu dotycząca jest przenoszona (wyrok NSA z 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 404/05). Decyzja taka powinna w swojej osnowie zawierać rozstrzygnięcie merytoryczne – przenoszące decyzję o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora, a nie wyrażać zgodę na takie przeniesienie (wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3179/01).
Zmiana inwestora w trybie art. 40 pr. bud. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie (wyrok NSA w Warszawie z 5 marca 1999 r., IV SA 1053/97; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2311/18). Jest to decyzja związana, a więc organ jest zobowiązany do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu o ile tylko zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 40 pr. bud. Organ administracji nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tylko wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę i złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dotychczasowy inwestor wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z tej decyzji na nowego inwestora – chyba, że będzie miał miejsce wyżej opisany wyjątek zwalniający z obowiązku przedłożenia zgody (wyrok WSA w Rzeszowie z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1259/19).
Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę ma charakter uzupełniający w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawarte w niej rozstrzygnięcie sprowadza się wyłącznie do zmiany inwestora. Postępowanie w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest swoistym przedłużeniem postępowania w sprawie jej wydania i funkcjonalnie należy traktować je jako część tego postępowania. Decyzję o pozwoleniu na budowę przeniesioną na nowego inwestora należy traktować tak, jakby została wydana wobec tego podmiotu (wyrok NSA z 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 183/20).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących prawa budowlanego i nieruchomości to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
