Od 19 września 2020 r. w art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) wprowadzono niewielką, ale bardzo istotną modyfikację definicji obszaru oddziaływania obiektu. Zmiana ta wywiera bezpośredni wpływ m.in. na ustalanie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Obszar oddziaływania obiektu
Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Nowelizując ww. przepis ustawodawca wykreślił z definicji wyrażenia „w zagospodarowaniu”. Z tego względu nowa definicja stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Aktualnie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu brane są zatem pod uwagę jedynie ograniczenia w zabudowie, a nie jak dotychczas wszystkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Pojęcie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu ma znacznie szerszy zakres znaczeniowy od aktualnie obowiązujących ograniczeń w zabudowie terenu, albowiem obejmuje także inne formy ograniczeń zagospodarowania terenu niż zabudowa, takie jak np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby. Istotnym jest również, iż wcześniej ograniczenia w zabudowie terenu były wymienione jako przykład ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.
Zgodnie z uzasadnieniem projektu zmiany Prawa budowlanego, ograniczenia w zabudowie terenu odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, która uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych i przepisów szczególnych (np. wymogów dotyczących odległości jednych obiektów budowlanych od innych). Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego jest to obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadza ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości).
W definicji obszaru oddziaływania obiektu nie wskazano przepisów odrębnych, na podstawie których dokonuje się wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego. Przyjmuje się, iż są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zabudowie terenu. Przepisami odrębnymi istotnymi dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu mogą być np. przepisy: techniczno-budowlane, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeciwpożarowe, z zakresu prawa wodnego, ochrony zabytków, ochrony środowiska i ochrony przyrody. Nie można przy tym uwzględniać ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie są one przepisami prawa powszechnie obowiązującego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1488/19).
Strony postępowania o pozwolenie na budowę
Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Jest to przepis szczególny w stosunku do wynikającej z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) zasady, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1630/10). Regulacja art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego nie wyeliminowała całkowicie zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przepisów k.p.a. Bez wątpienia aktualne pozostaje bowiem zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego. Przepis art. 28 k.p.a. jest klauzulą generalną, dzięki której interes prawny może być zrekonstruowany na podstawie przepisów prawa, niekoniecznie prawa administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 lutego 2022 r., sygn. II SA/Po 427/21).
Dokonując oceny czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 września 2021 r., sygn. II SA/Gl 1590/20).
Ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu, wojewodę, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) oraz nadzoru budowlanego (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę – o wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2021 r., sygn. II OSK 3724/18).
Krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i może okazać się szerszy. Podkreślić przy tym trzeba, iż interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej. Interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może wynikać przykładowo z przepisów prawa cywilnego oraz Prawa budowlanego dotyczących obszaru oddziaływania obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 2436/21).
Do omawianej definicji obszaru oddziaływania obiektu odnosi się również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazujący m.in. projektowanie i budowanie obiektu budowlanego (jako całości oraz poszczególnych części) z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Naruszenie powyższego obowiązku może mieć wpływ na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zmiana definicji obszaru oddziaływania obiektu wpłynęła na ustalanie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W niektórych przypadkach przełożyła się na ograniczenie ilości podmiotów, które jako strony uczestniczą w tym postępowaniu administracyjnym. Jest ona zatem korzystna dla inwestorów, albowiem zmniejsza ryzyko wnoszenia środków zaskarżenia. Ograniczono kontrolę w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, albowiem mniejsza liczba podmiotów będzie mogła domagać się ochrony związanej z negatywnym oddziaływaniem obiektu budowlanego.
Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 2747/19).
Istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, albowiem definicja obszaru oddziaływania obiektu abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. II OSK 1494/20).
Brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Nie można wykluczyć tego rodzaju przypadku, chociaż oddziaływanie takie wiąże się zazwyczaj z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2209/14; 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 743/20; 2 września 2021 r., sygn. II OSK 3076/18).
Określenie obszaru oddziaływania obiektu
Określenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest niemożliwe bez prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, co jest jednym z podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego). Zamieszcza on w projekcie budowlanym m.in. informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e Prawa budowlanego). Informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu oraz zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany (§ 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).
Jeżeli projektant nie zamieści w projekcie budowlanym informacji o obszarze oddziaływania obiektu bądź zamieści informację niepełną, organ powinien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).
Ustalenia projektanta nie są jednak wiążące, albowiem ostateczne określenie obszaru oddziaływania obiektu pozostaje w kompetencji organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 853/19). Prawidłowe ustalenie stron postępowania wymaga ostatecznego określenia tego obszaru przez organ, który nie może powoływać się w tym względzie jedynie na fakt ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowlanym i we własnym zakresie zobowiązany jest do jego zweryfikowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Op 400/19).
Jeśli organ błędnie wyznaczy obszar oddziaływania obiektu i nie zapewni udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wszystkim uprawnionym podmiotom, to możliwe będzie wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
W procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora. Stwierdzenie tej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i stanowi podstawę uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 stycznia 2010 r., II SA/Bd 1070/09).
Do uznania, iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej nie wystarczy stwierdzenie, że będzie ona faktycznie wpływała na sąsiednie działki, lecz niezbędne jest wskazanie normy prawnej, która reguluje taki wpływ przedsięwzięcia na otoczenie. Okoliczności te muszą mieć charakter obiektywny, ponieważ wyłącznie subiektywne przekonanie o oddziaływaniu zamierzenia budowlanego na sąsiednie tereny jest niewystarczające w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Go 823/21).
W niektórych przypadkach oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 czerwca 2017 r., II SA/Gl 373/17).
Skorzystanie z możliwości realizacji inwestycji jedynie na podstawie zgłoszenia budowy bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2 w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora jest uzależnione od spełnienia wymogu, aby ich obszar oddziaływania mieścił się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a Prawa budowlanego).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
