Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu albo ewentualnie wojewoda, ale tylko gdy był organem pierwszej instancji) uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w tzw. postępowaniu naprawczym, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja wydana zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada w określonym terminie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 1 marca 2018 r., sygn. II SA/Ke 83/18). Zakończenie budowy, w której nastąpiło istotne odstąpienie od warunków projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę, w żadnym razie nie stanowi powodu do odstąpienia od wdrożenia tzw. procedury naprawczej i wydania stosownej decyzji, w tym decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 480/19).
Na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis ten daje możliwość wprowadzenia do projektu budowlanego niezbędnych z punktu widzenia inwestora zmian rozwiązań projektowych, które mogą ujawnić się po jego zatwierdzeniu i w toku wykonywania robót budowlanych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2016 r., sygn. VII SA/Wa 923/15). Jest on jednocześnie powiązany z ww. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ma zarazem jakichkolwiek podstaw prawnych do utożsamiania wydawanej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a zmienia to pozwolenie w określonej części, z odrębną decyzją, o jakiej mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Lu 806/18).
W przypadku zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może być wątpliwości, że dotychczasowe prace były prowadzone zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym. W przeciwnym razie organ administracji architektoniczno-budowlanej mógłby wydać decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę pomimo dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od tego pozwolenia, a następnie, w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego ww. decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej byłby zobowiązany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ją zmieniającej zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku gdy decyzja nakładająca na inwestora obowiązki wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanie się ostateczna a inwestor uprzednio złożył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, to organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien podjąć zawieszone postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, a następnie umorzyć je jako bezprzedmiotowe (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 36a).
Zastosowanie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wszczęcie procedury z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie tej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1264/15).
Wykładnia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. Jego odmienna interpretacja, w szczególności, że przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2011 r., sygn. II OSK 257/10).
Postępowanie
Organem właściwym do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 678/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 1 marca 2018 r., sygn. II SA/Ke 83/18). Decyzję w tej sprawie powinien wydać organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wcześniej wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Rz 910/14).
Wydanie przez organ nadzoru budowlanego (powiatowego lub wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego) decyzji określonej w ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rodzi po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek uchylenia pozwolenia na budowę, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzja stanie się ostateczna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2007 r., sygn. VII SA/Wa 1460/06).
Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego opiera się nie na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z nieprawidłowego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił do zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2017 r., sygn. II OSK 683/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Rz 964/18).
Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wszcząć nowe postępowanie administracyjne dotyczące uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Legitymację procesową mają w nim co do zasady właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zmian dotyczących pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Ol 822/18).
Charakter decyzji
Decyzja uchylająca pozwolenie na budowę wydana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter konstytutywny, wywiera skutek na przyszłość (ex nunc) [wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 października 2007 r., sygn. II SA/Kr 326/06]. Ma także charakter decyzji związanej a nie uznaniowej, co oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, w razie ziszczenia się hipotezy wyrażonej w normie prawnej. Powinność ta wynika wprost z przepisów prawa i nie zależy od uznania organów. Zauważyć należy, że prawodawca nie nakazał w tej sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nakazał wydanie decyzji określonej treści (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1904/19). Organ jest zatem zobowiązany wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 416/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 lutego 2020 r., sygn. II SA/Po 708/19).
Przy wydawaniu decyzji zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania słuszności, czy też prawidłowości decyzji organu nadzoru budowlanego o obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Jest w powyższym zakresie związany treścią decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Po 883/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 102/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 860/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2022 r., sygn. II OSK 562/21).
W przepisach nie określono terminu, w jakim powinno nastąpić uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazano w orzecznictwie, można to uczynić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanie się ostateczna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1004/09). Decyzja ta powinna zostać wydana niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 września 2007 r., sygn. VII SA/Wa 1007/07).
Uchylenie a tryby nadzwyczajne
W przypadku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ ma obowiązek wyjaśnienia czy kontrolowane pozwolenie jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), nie zaś oceną czy decyzja ta powinna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, gdyby nawet zachodziła przesłanka z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w pierwszej kolejności należy zakończyć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero potem kontynuować lub umorzyć to drugie postępowanie. Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego opiera się nie na wadliwości samej decyzji, która przez domniemanie jest pozbawiona wad z art. 156 § 1 k.p.a., lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2003 r., sygn. IV SA 1597/01).
Wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione) ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania dotyczącego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 31 lipca 2002 r., sygn. II SA/Gd 441/00).
Wznowienie budowy
Na podstawie art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepisu art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego nie stosuje się wówczas, gdy wprawdzie wydano decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, ale organ nadzoru budowlanego wydał już decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego W takim przypadku wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (postanowienie NSA z 24.11.2016 r., II OW 63/16).
Jedyną przesłanką wydania decyzji z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych – jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone jest uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 września 2014 r., sygn. II SA/Bd 701/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 września 2016 r., sygn. II SA/Łd 420/16).
W obrocie prawnym nie powinny funkcjonować dwa projekty budowlane. Dopóki nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, tak długo nadzór budowlany nie może zatwierdzić projektu zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 marca 2019 r., sygn. II SA/Wr 8/19). Prezentowane jest jednak stanowisko odmienne, że decyzja uchylająca pierwotne pozwolenie na budowę w odniesieniu do inwestycji powinna wprawdzie zostać wydana w związku z prawomocnym orzeczeniem organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jednakże niewydanie jej nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepisy nie określają terminu wydania decyzji uchylającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, jak też nie uzależniają wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego od wcześniejszego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jedyną przesłanką wydania decyzji z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można zatem mówić o oczywistym i bezspornym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany z tej tylko przyczyny, że nie została ona poprzedzona wydaniem decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta może być uchylona także później. Pozostawanie jednocześnie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie powoduje takiego stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2534/15).
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących prawa budowlanego to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
