Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana na wniosek inwestora, który złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie spełnienia określonych wymagań organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, a w niektórych sprawach wojewoda) nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1-2, art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 35 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane; dalej: Prawo budowlane).
Skutki prawne
Skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę obejmują jedynie inwestora – osobę posiadającą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a nie każdoczesnego właściciela nieruchomości, na której mają być zrealizowane roboty budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może bowiem wynikać nie tylko z prawa własności i użytkowania wieczystego, ale także z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Inwestorem może być zatem osoba niebędąca właścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości.
W toku realizacji inwestycji budowlanej może dość do zmiany inwestora choćby w wyniku zawarcia umowy sprzedaży obejmującej nieruchomość wraz z powstającym obiektem budowalnym. Przedmiotem umowy sprzedaży może być również niezabudowana nieruchomość, dla której wydano pozwolenie na budowę, gdy sprzedawca np. nie jest w stanie realizować inwestycji a kupujący chce do niej przystąpić bez konieczności uzyskiwania od nowa pozwolenia na budowę, przez co zaoszczędzi czas i koszty.
Przeniesienie pozwolenia na budowę
W prawie administracyjnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą nie można przenieść praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej na inną osobę. Z tego względu prawa i obowiązki będące następstwem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie przechodzą automatycznie np. ze sprzedawcy będącego jednocześnie właścicielem albo użytkownikiem wieczystym gruntu i inwestorem na kupującego w wyniku zawarcia umowy sprzedaży. Przepisy prawa przewidują jednak wyjątki a jednym z nich jest art. 40 Prawa budowlanego umożliwiający przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek nowego inwestora.
Organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jest obowiązany w drodze decyzji przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku dołączy oświadczenie o przyjęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego została wydana decyzja lub kopię tej zgody (art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego).
Uprawnienie oparte na art. 40 Prawa budowlanego, a dotyczące możliwości przeniesienia przez organ w drodze stosownej decyzji administracyjnej ostatecznego pozwolenia na budowę za zgodą strony na inny podmiot, jest sukcesją praw w wyniku wydania indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji). Jest to zatem tylko sukcesja administarcyjnoprawna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 października 2010 r., sygn. II SA/Wr 227/10).
Zgoda dotychczasowego inwestora
Biorąc pod uwagę problemy nabywców nieruchomości z uzyskaniem zgody dotychczasowego inwestora na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę od 19 września 2020 r. dokonano zmiany art. 40 Prawa budowlanego między innymi poprzez wprowadzenie nowego ustępu 1a. Na jego podstawie, zgoda dotychczasowego inwestora nie jest wymagana, jeżeli własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora wnioskującego o przeniesienie pozwolenia na budowę (art. 40 ust. 1a w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ustawodawca przyjął, że nabycie uprawnień do nieruchomości objętej wydanym dla dotychczasowego inwestora (zbywcy) pozwoleniem na budowę oznacza jego domniemaną zgodę na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora (nabywcę). Będzie to szczególnie istotne w sytuacji, gdy nowy inwestor nie zdołałby uzyskać kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę np. z uwagi na uchwalenie lub zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę będzie w tym przypadku stanowiło jedyną możliwość kontynuacji inwestycji.
W uzasadnieniu ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wyjaśniono, że często zdarzało się, iż osoby nabywały nieruchomość wraz z obiektem budowlanym będącym w budowie bez świadomości konieczności uzyskania zgody dotychczasowego inwestora na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdy dowiadywały się o formalnościach związanych z kontynuowaniem inwestycji i zwracały się do dotychczasowych inwestorów o wyrażenie zgody, to ci np. żądali dodatkowych opłat z tego tytułu. Miały miejsce również sytuacje, w których inwestor był już nieosiągalny lub nie było z nim kontaktu. Z tego względu w procedurze przeniesienia decyzji o pozwolenia na budowę został dodatkowo uregulowany przypadek, gdy nowy podmiot nabył własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę od dotychczasowego inwestora.
Wobec występujących w obrocie trudności w uzyskaniu zgody dotychczasowego inwestora na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę opisywane zmiany w Prawie budowlanym wzmocniły pozycję nowego inwestora oraz wpłynęły na uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego w przypadku nabycia nieruchomości z decyzją o pozwoleniu na budowę.
Wyżej omówiony wyjątek od konieczności uzyskania zgody dotychczasowego inwestora nie znajdzie zastosowania, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dla innej osoby niż zbywca nieruchomości. W takim przypadku nowy inwestor będzie musiał obligatoryjnie załączyć zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego została wydana decyzja lub kopię tej zgody (art. 40 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
Inne przypadki zastosowania
Omówione reguły dotyczące przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę wynikające z art. 40 ust. 1 i 1a Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydawanej w tzw. postępowaniu naprawczym (art. 40 ust. 2 Prawa budowlanego). Dodatkowo można w drodze decyzji przenieść na rzecz innej osoby prawa i obowiązki wynikające ze zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, a w niektórych sprawach wojewoda) nie wniósł sprzeciwu (art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego).
Zgodnie ze stanowiskiem zamieszczonym 16 maja 2022 r. na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie jest możliwe przeniesienie na podstawie omawianej procedury decyzji o legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, albowiem nie została wymieniona w art. 40 Prawa budowlanego. Wskazano, że art. 40 Prawa budowlanego nie zawiera katalogu otwartego decyzji a racjonalny ustawodawca celowo wymienił w nim określone decyzje a inne pominął. Tym samym nie można domniemywać możliwości przeniesienia decyzji o legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Możliwość przeniesienia tylko decyzji dotyczących pozwolenia na budowę i wznowienia robót budowlanych uzasadniono także określonymi przez ustawodawcę wzorami wniosków obejmującymi ww. decyzje (art. 40 ust. 5 Prawa budowlanego).
Wniosek o przeniesienie
Nowy inwestor chcą przenieść decyzję o pozwoleniu na budowę składa wniosek do starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu albo wojewody (w sytuacjach, gdy był on organem pierwszej instancji uprawnionym do rozpoznania sprawy), czyli organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (art. 40 ust. 1, art. 82 ust. 2-4 Prawa budowlanego).
Wątpliwości co do wyboru organu mogą powstać w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przez organ drugiej instancji. Jakkolwiek w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego posłużono się określeniem „organ, który wydał decyzję”, rzeczywista treść tego przepisu jest taka, iż chodzi o organ, który jest właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu organem właściwym jest organ, który był właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., sygn. II OW 59/05). Wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę rozpatruje zatem zawsze organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu, a w niektórych sprawach wojewoda).
Do wyżej wskazanej nowelizacji Prawa budowlanego obowiązującej od 19 września 2020 r. przewidywano możliwość złożenia wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno przez dotychczasowego, jak i nowego inwestora. Aktualnie z wnioskiem może wystąpić wyłącznie nowy inwestor (art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego).
Dokonanie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego, którego stronami są dotychczasowy i nowy inwestor (art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego). Wyłączono zatem zastosowanie art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy jej adresatem było kilku inwestorów lub gdy ma być ona przeniesiona na rzecz kilku osób, dopuszczalne jest wyłącznie w jednym postępowaniu administracyjnym z udziałem dotychczasowych i nowych inwestorów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 420/01).
Charakter decyzji
Decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego jest decyzją związaną, a więc organ, który wydał pozwolenie na budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia na rzecz innego podmiotu o ile tylko zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. Organ administracyjny nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tylko wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z tej decyzji na inny podmiot – chyba, że będzie miał miejsce wyżej opisany wyjątek zwalniający z obowiązku przedłożenia zgody (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Rz 1259/19).
Decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę ma charakter uzupełniający w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawarte w niej rozstrzygnięcie sprowadza się wyłącznie do zmiany strony postępowania. Postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę jest swoistym przedłużeniem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i funkcjonalnie należy traktować je jako część tego postępowania. Pozwolenie na budowę, które zostało przeniesione, należy bowiem traktować tak, jakby wydane zostało wobec tego podmiotu, na które pozwolenie przeniesiono (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2021 r., sygn. II OSK 183/20).
Podmiot, na który organ przenosi pozwolenie na budowę, przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. Dotyczy to tak prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1407/18).
Zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2019 r., sygn. VII SA/Wa 2311/18).
Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne tylko w trakcie realizacji inwestycji budowlanej, i to niezależnie od jej stanu zaawansowania. Nie można więc przenieść pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Oddanie inwestycji budowlanej do użytkowania powoduje, że pozwolenie budowlane zostaje skonsumowane, zatem wydawanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę byłoby bezcelowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. II SA/Po 182/17). Przeniesienie pozwolenia na budowę może dotyczyć tylko inwestycji będącej w toku, gdy zachodzi potrzeba kontynuowania robót budowlanych objętych pozwoleniem przez inną osobę. Celem przeniesienia jest bowiem umożliwienie kolejnemu inwestorowi legalnego kontynuowania budowy i legitymowania się w tym zakresie koniecznym pozwoleniem władzy administracyjnej. Po zakończeniu budowy rozstrzyganie o przeniesieniu pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gl 681/12).
Przeniesienie decyzji w części
Regulacja art. 40 Prawa budowlanego stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 października 2021 r., sygn. VII SA/Wa 646/21). W przypadku zamierzeń inwestycyjnych obejmujących więcej niż jeden obiekt budowlany istnieje możliwość dokonania przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu także w części, o ile owa część zamierzenia inwestycyjnego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wskazuje się bowiem, że pozwolenie na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany jest w istocie sumą pozwoleń na realizację poszczególnych obiektów budowlanych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 453/09). Decyzja przenosząca decyzję o pozwoleniu na budowę w stosunku do części inwestycji może zostać wydana tylko wtedy, gdy wydane pozwolenie dotyczyło obiektów mogących funkcjonować samodzielnie, przy czym wymóg ten dotyczy tak obiektu budowlanego objętego przeniesieniem, jak też pozostałej części inwestycji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Lu 779/18).
Rozstrzygniecie w decyzji
Rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jakie uprawnienia zostają przeniesione i jakie obowiązki w wyniku tego przeniesienia przyjmuje osoba przejmująca. Powinno być więc zredagowane w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Istotnym elementem takiego rozstrzygnięcia jest zatem przede wszystkim wskazanie jaka decyzja, przez kogo i kiedy wydana i jakiego przedmiotu dotycząca jest przenoszona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 404/05). Decyzja powinna w swojej osnowie zawierać rozstrzygnięcie merytoryczne – przenoszące decyzję o pozwoleniu na budowę na inną osobę, a nie wyrażać zgodę na takie przeniesienie. Zgodnie z brzmieniem art. 40 Prawa budowlanego, zgodę na przeniesienia decyzji na inną osobę wyraża strona – adresat decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ podejmuje rozstrzygnięcie władcze w tym przedmiocie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2004 r., sygn. IV SA 3179/01).
Forma wniosku
Wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę składa się w postaci papierowej albo w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem adresu elektronicznego (art. 40 ust. 5 Prawa budowlanego).
Wzór formularza wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę (PB-9) został określony na podstawie art. 40 ust. 6 Prawa budowlanego w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 16 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzorów formularzy wniosków o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udostępnia formularz wniosku w formie dokumentu elektronicznego pod adresem elektronicznym określonym w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu – jest dostępny na portalu e-Budownictwo prowadzonym pod adresem https://e-budownictwo.gunb.gov.pl (art. 40 ust. 7 Prawa budowlanego). Wniosek można wypełnić online dołączając do niego wymagane załączniki. Wypełniony formularz podpisuje się za pośrednictwem platformy ePUAP, np. przy wykorzystaniu profilu zaufanego, a następnie przesyła do właściwego urzędu.
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących prawa budowlanego to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
