W art. 36 i 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) uregulowano m.in. odszkodowanie planistyczne należne właścicielowi nieruchomości albo jej użytkownikowi wieczystemu od gminy w związku ze spadkiem wartości gruntu w wyniku uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dodatkowo w art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawarto zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
W ciągu dwudziestu lat obowiązywania upzp przepisy dotyczące odszkodowań planistycznych były kilkukrotnie nowelizowane i wywołują liczne spory pomiędzy gminami a właścicielami albo użytkownikami wieczystymi gruntów. Gminy chcąc prowadzić politykę przestrzenną uchwalają lub zmieniają plany miejscowe biorąc m.in. pod uwagę interes publiczny, jednak w niektórych sytuacjach dochodzi do spadku wartości gruntów.
Z najbardziej jaskrawymi przypadkami spadku wartości gruntu mamy do czynienia, gdy dla terenu uprzednio obowiązywał plan miejscowy przewidujący lokalizację zabudowy albo nie obowiązywał plan miejscowy i można było uzyskać warunki zabudowy na realizację obiektu budowlanego a następnie zmieniono lub przyjęto plan miejscowy zakazujący jakiejkolwiek zabudowy. Ze spadkiem wartości gruntu możemy mieć także do czynienia w sytuacji, gdy najpierw można było lokalizować bardziej intensywną zabudowę (np. budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości 10 kondygnacji i powierzchni zabudowy do 50% powierzchni działki) a w wyniku uchwalenia lub nowelizacji planu miejscowego uległo to istotnej korekcie (np. możliwa jest realizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych o 2 kondygnacjach i powierzchni zabudowy do 30% powierzchni działki).
W obrocie gruntami jednym z czynników kształtujących ich wartość jest możliwa do uzyskania powierzchnia użytkowa obiektów budowlanych. Im jest ona większa tym wyższa jest wartość gruntu. Z uwagi na ograniczoną dostępność atrakcyjnych gruntów pod zabudowę mieszkaniową lub usługową w miastach, inwestorzy zabiegają o uzyskanie warunków zabudowy lub zapisów planu miejscowego zapewniających jak największą powierzchnię użytkową, co ma przełożenie na wartość gruntu. Na potrzeby wyceny przyjmuje się, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można za nią uzyskać w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.
Odszkodowanie planistyczne dla właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą
Zgodnie z art. 36 ust. 1 upzp, jeżeli:
- w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą;
- korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem;
- stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone;
właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy:
- odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę
albo - wykupienia nieruchomości lub jej części.
Realizacja roszczeń, o których mowa powyżej może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają (art. 36 ust. 2 upzp).
Dla powstania roszczenia o naprawienie szkody konieczne jest zatem łączne ziszczenie się dwóch przesłanek:
- uchwalenie nowego planu miejscowego lub jego zmiany
oraz - wprowadzenie do planu miejscowego lub jego zmiany takich ustaleń, które:
- skutkują niemożliwością korzystania z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem
- lub takich, które istotnie ograniczają dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości.
Warunkiem umożliwiającym dochodzenie ww. roszczeń jest posiadanie statusu właściciela albo użytkownika wieczystego gruntu zarówno w dniu wejścia w życie nowego lub zmienionego planu miejscowego, jak i w dniu wytoczenia powództwa oraz utrzymanie go do chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku przez sąd drugiej instancji.
Korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób
Korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób oznacza faktyczne korzystanie z nieruchomości (faktyczne jej użytkowanie).
Przez korzystanie z nieruchomości wymienione w art. 36 ust. 1 upzp należy rozumieć aktualne i dopuszczalne, w znaczeniu „zgodne z prawem”, użytkowanie nieruchomości.
Korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem
Korzystanie zgodne z przeznaczeniem oznacza wykorzystywanie nieruchomości:
- w sposób przewidziany w planie miejscowym;
- w braku planu miejscowego, wynikające z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, której następstwem może być decyzja o pozwoleniu na budowę.
Wyłączenie roszczeń
Od 1 stycznia 2018 r. na podstawie art. 36 ust. 1a upzp wyłączono powstanie roszczeń, jeżeli treść planu miejscowego powodująca omówione skutki nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z:
- uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów odrębnych;
- decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne niż organy gminy organy administracji publicznej lub Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;
- zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie.
Najwięcej wątpliwości budzi ostatnia z wyżej wskazanych przesłanek odnosząca się do przepisów ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie, które nie zostały enumeratywnie wymienione. Z tego względu należy przyjąć, iż są to wszystkie akty prawne dotyczące zakazów lub ograniczeń zabudowy. Jako przykład należy wymienić ustawę z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawę z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Wysokość odszkodowania
Przesłanką konieczną do zaistnienia odpowiedzialności odszkodowawczej jest m.in. powstanie po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości rzeczywistej szkody, którą rozumieć należy jako uszczerbek majątkowy. Chodzi o szkodę, która polega na obniżeniu wartości nieruchomości lub która pozostaje w bezpośrednim związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. Pojęcie „rzeczywista szkoda” obejmuje także obiektywny spadek wartości nieruchomości wynikający z uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia możliwości korzystania z niej w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Odszkodowanie nie obejmuje utraconych korzyści – korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono (np. zysku z nieruchomości).
Od 1 stycznia 2018 r. na podstawie art. 37 ust. 11 upzp wartość nieruchomości określa się na podstawie:
- w sytuacji gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem – wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych;
- w sytuacji gdy na skutek zmiany planu miejscowego lub uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone – dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany.
W pierwszym przypadku właściciel lub użytkownik wieczysty będzie zobowiązany udowodnić, iż w dniu przyjęcia planu miejscowego faktycznie użytkował teren lub grunt w określony sposób, co jest aktualnie niemożliwe lub istotnie ograniczone. Natomiast w drugiej sytuacji, gdy nastąpi zmiana planu miejscowego lub przyjęcie nowego dla terenu objętego dotychczas planem miejscowym, istotne będzie jedynie dotychczasowe przeznaczenie wynikające z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany. Z tego względu odmienne dla każdego z ww. przypadków będzie ustalenie różnicy między wartością nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego albo jego zmiany. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż pominięto kwestię uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia potencjalnie dopuszczalnego sposobu użytkowania terenu.
Moim zdaniem art. 37 ust. 11 upzp w sposób nieuzasadniony godzi w ochronę prawa własności wynikającą z art. 21 i 64 Konstytucji. Budzi także wątpliwość, czy dotyczy niżej omówionego roszczenia właściciela albo użytkownika wieczystego w przypadku zbycia nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 3 upzp oraz obejmuje wszystkie przypadki wymienione w art. 36 ust. 1 upzp.
Przepisy przejściowe wprowadzające od 1 stycznia 2018 r. wyżej wskazane zasady ustalania wartości nieruchomości nie określają ich zastosowania, a w szczególności czy dotyczą skutków uchwalenia planów miejscowych przyjętych przed tą nowelizacją. Należy zatem przyjąć zasadę, iż prawo nie działa wstecz i skutki planu miejscowego, który wszedł w życie przed opisaną zmianą prawa oceniać trzeba według przepisów wówczas obowiązujących.
W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy upzp nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 upzp).
Przedawnienie roszczenia
Początek biegu przedawnienia ww. roszczenia rozpoczyna się od dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego albo jego zmiany.
Wobec braku uregulowania terminu przedawnienia tego roszczenia należy przyjąć, że następuje to na zasadach ogólnych określonych w Kodeksie cywilnym, czyli z upływem 6 lat.
Odszkodowanie planistyczne w przypadku zbycia nieruchomości
Na podstawie art. 36 ust. 3 upzp, jeżeli:
- w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą
- wartość nieruchomości uległa obniżeniu
- a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość
- i nie skorzystał z praw do wykupienia nieruchomości przez gminę, nie żądał odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub nie otrzymał nieruchomości zamiennej przed zbyciem nieruchomości
to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.
Pojęcie „zbywa” nie może być utożsamiane ze wszystkimi, tj. odpłatnymi, jak i nieodpłatnymi, formami przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ustawodawca powiązał bowiem skutek, o jakim mowa w tej regulacji z nieuzyskaniem dodatkowej korzyści majątkowej, w razie obniżenia wartości nieruchomości, co może nastąpić tylko w wypadku jej odpłatnego zbycia. Oznacza to zatem tylko przeniesienie prawa własności albo użytkowania wieczystego w drodze odpłatnej czynności prawnej. Nie ma uzasadnionych podstaw, aby tym pojęciem obejmować także przypadki zbycia prawa do gruntu – jak w wypadku darowizny – pod tytułem darmym.
Roszczenie to ma na celu wyrównanie różnicy pomiędzy wartością jaką miała nieruchomość przed przyjęciem planu miejscowego albo jego zmiany a tą z momentu jej zbycia. Chroni właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów przed negatywnymi skutkami zmian planistycznych powodujących obniżenie ich wartości. Przepis wiąże określony w nim skutek z niemożnością uzyskania przez właściciela dodatkowych korzyści w razie zbycia przysługującego mu prawa do nieruchomości, której wartość wobec zmian planistycznych uległa obniżeniu.
Wysokość odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości
Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 upzp).
Szkodą jest różnica między stanem majątku poszkodowanego przed zdarzeniem wyrządzającym szkodę, w tym przypadku zmianą planu miejscowego, a stanem tego majątku po zmianie planu miejscowego oraz dokonanej sprzedaży nieruchomości, bez czego odszkodowanie na podstawie powołanego wyżej przepisu nie przysługuje.
Ustalenie odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości wywołuje wątpliwości, albowiem występują dwa przeciwstawne poglądy w tym zakresie. Pierwszy z nich wskazuje, iż oceniając spadek wartości nieruchomości decydujące znaczenie ma cena, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty uzyskał z tytułu sprzedaży nieruchomości. Natomiast drugi dowodzi, iż przy określaniu wysokości odszkodowania w omawianej sytuacji nie należy się odwoływać do ceny, jaką uzyskano z tytułu sprzedaży gruntu.
Ustalenie odszkodowania a luka planistyczna
Od 7 stycznia 2023 r. wprowadzono nowy art. 87 ust. 3b upzp zgodnie z którym:
- jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. (nastąpiła tzw. luka planistyczna),
- przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie upzp (obniżenie wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem), w odniesieniu do obniżenia wartości nieruchomości, nie stosuje się,
- o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu.
W takim przypadku obniżenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 upzp (w związku ze zbyciem nieruchomości), stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym.
Zgłoszenie roszczenia
Po zbyciu nieruchomości właściciel albo użytkownik wieczysty powinien samodzielnie określić kwotę roszczenia i zgłosić je do gminy. Wniosek powinien wskazywać, że wnioskodawca nie korzystał z innych wyżej wskazanych form zadośćuczynienia przed zbyciem gruntu.
Na zgłoszenie jest 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 upzp). Jest to termin zawity niepodlegający przywróceniu do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego właściwej gminie w celu zachowania prawa jego dochodzenia przed sądem powszechnym. Po jego upływie roszczenie wygasa.
Jeżeli roszczenie o odszkodowanie zostało zgłoszone gminie przed upływem wyżej wskazanego terminu, a pozew został wniesiony po jego upływie, roszczenie nie wygasa i może być dochodzone zarówno w zakresie wartościowym żądań zgłoszonych, jak i żądań wartościowo nieujawnionych, jeżeli twierdzenia faktyczne obejmują istotne elementy usprawiedliwiające roszczenie.
W przypadku sprzedaży gruntu po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego albo jego zmiany nie możemy domagać się tego roszczenia.
Wykonanie obowiązku wynikającego z roszczeń planistycznych następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony postanowią inaczej. W przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują od gminy odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 37 ust. 9 upzp).
W sytuacji, gdy gmina nie dokona odpowiedzi lub odmówi zapłaty, naturalną konsekwencją będzie złożenie pozwu do sądu cywilnego, albowiem spory w sprawach roszczeń planistycznych rozstrzygają sądy powszechne (art. 37 ust. 10 upzp).
Przedawnienie roszczenia
Roszczenie to przedawnia się na zasadach ogólnych określonych w Kodeksie cywilnym w terminie 6 lat, zaś początek biegu przedawnienia rozpoczyna się od daty wejścia w życie nowego planu miejscowego albo jego zmiany, tj. od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obniżenie wartości nieruchomości.
Jeśli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotyczących odszkodowania planistycznego w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą to zadzwoń pod numer 61 852 26 10 lub napisz e-mail na adres pmj@jarzpartner.pl i umów się na pierwszą konsultację w Kancelarii Prawnej Jarzyński & Wspólnicy.
