Precedensowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 roku o sygn. akt II OSK 1804/08 zapadły w sprawie skargi kasacyjnej złożonej w imieniu Klienta Kancelarii przez radcę prawnego Grażynę Kalinowską-Jarzyńską:
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie:
Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.)
Sędziowie
sędzia NSA Krystyna Borkowska
sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński
Protokolant Anna Połoczańska
po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 98/08 w sprawie ze skargi W. F. na uchwalę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r. nr CVI/1217/IV/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Rady Miasta Poznania na rzecz W. F. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 98/08, oddalił skargę W. F. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r., nr CVI/1217/IV/2006, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dnia 24 października 2006 r. Rada Miasta Poznania uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru „Rataje – Park” w Poznaniu. W § 1 ust. 2 tej uchwały (opatrzonej nr CVI/1217/IV/2006) wskazano, że plan obejmuje obszar o powierzchni 15,9 ha, którego granice wyznaczają: Os. Rzeczypospolitej, południowa granica działki nr 21 ark. 10 obr. Żegrze, północne granice działek nr 1/24, 39, 47, zachodnia granica działki nr 27/3 oraz część działki nr 27/6, ul. J. Piłsudskiego, Os.Polan, ul. Pawia, ul. Wyzwolenia, po granicy terenów kościelnych, ul. Krucza i ul. L.Zamenhofa.
Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 listopada 2006 r. nr NK.I-8.0911-519/06 orzekł nieważność § 7 pkt 2, § 8 ust. 1 pkt 1 – 4 oraz § 8 ust. 3 pkt 2 – 5 powołanej uchwały dotyczących kształtowania przestrzeni publicznej przez lokalizację budowli sportowych oraz dróg pieszych i rowerowych na terenach oznaczonych symbolami 1ZP-7ZP, 1ZP/K-3ZP/K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r. sygn. II SA/Po 63/07 uchylił zaskarżone przez Radę Miasta Poznania rozstrzygnięcie nadzorcze.
Pismem z dnia 4 października 2007 r. W. F. – poprzedni właściciel nieruchomości stanowiącej obecnie część działek nr 1/7, 1/25, 1/34, 1/40, 1/50, 1/51, 1/52, 1/65, 1/66, 13/4, 13/14 wezwał Radę Miejską Miasta Poznania do usunięcia naruszenia jego uprawnienia jako wnioskodawcy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyłączenie z niego działek aktualnie oznaczonych geodezyjnie nr 13/16 i 1/48, o których zwrot wystąpił w styczniu 2000 r. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nadal się toczy.
W uchwalonym planie miejscowym obszar działek 13/16 i 1/48 wyłączono spod zabudowy, ustalając na nich lokalizację terenów publicznych zieleni urządzonej oraz strefy sportu i rekreacji plenerowej, w szczególności miejsce festynów.
Wobec braku reakcji jednostki samorządu terytorialnego na to wezwanie, W. F. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zaskarżył do Sądu wskazaną na wstępie uchwalę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Rataje – Park” w Poznaniu w części dotyczącej działek nr 13/16 i 1/48 będących przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonym zakresie.
Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1. naruszenie art. 136 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że poprzedni właściciel złożył wniosek o zwrot nieruchomości,
2. naruszenie art. 136 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,
3. naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez brak ich zastosowania uniemożliwiający realizację norm prawnych wynikających z powyższych przepisów,
4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez nieuwzględnienie prawa własności skarżącego przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
5. naruszenie art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie istoty prawa wolności skarżącego,
6. naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 kpa przez postępowanie organów administracji naruszające zasadę zaufania obywateli do prawa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący poinformował, iż objęte planem działki o aktualnych numerach 13/14 i 1/34 były niegdyś częścią jego nieruchomości o powierzchni 31.673 m2 oznaczonej jako działka nr 11 położonej w Poznaniu pomiędzy ul. Wagrowską a ul. Katowicką. Na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lutego 1968 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Nowe Miasto w Poznaniu za obszar urbanizacyjny (Dz. U. z 1968 r. Nr 6, poz. 35) nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie decyzją z dnia […] maja 1969 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań – Nowe Miasto odmówiło skarżącemu ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 22 cytowanej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach na własność Skarbu Państwa, przechodziły wszystkie nieruchomości znajdujące się na terenie uznanym w drodze rozporządzenia Rady Ministrów za obszar urbanizacyjny. Nieruchomości nabyte na skutek opisanego wywłaszczenia były przeznaczone do przeprowadzenia skoncentrowanej działalności inwestycyjnej. Nieruchomość skarżącego, jak wynika z powołanej decyzji z dnia […] maja 1969 r., została przeznaczona częściowo na lokalizację osiedla mieszkaniowego Rataje zespołu C-5 i C-6 oraz częściowo na lokalizację terenu pod urządzenia sportowe. Część wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczy skarga, w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania obowiązującym w dniu wywłaszczenia przeznaczona była głównie na tereny usług (usługi sportu, w tym osiedlowy ośrodek sportowy o programie: stadion dzielnicowy dla 6000 osób, hala sportowa, kryta pływalnia z zielenią parkową (ogrody osiedlowe, dziecięce, sport rekreacyjny osiedlowy i ciągi piesze; 2 stacje redukcyjne gazu). Zdaniem skarżącego wszystko to wskazuje na to, że w momencie wywłaszczenia część wywłaszczonej nieruchomości, której dotyczy skarga, nie była przeznaczona – jak w zaskarżonym planie – wyłącznie na tereny publiczne zieleni urządzonej. Funkcją zieleni publicznej na tym obszarze było towarzyszenie funkcji usługowej z zakresu sportu i rekreacji (hala sportowa, stadion osiedlowy, kryta pływalnia). Zagubienie przez organy administracji publicznej planu realizacyjnego osiedla Bohaterów II Wojny Światowej uniemożliwia dokładne ustalenie przeznaczenia przedmiotowego terenu.
Ponieważ część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca w skład działek nr 1/25, 13/14 i 1/34 nie została zagospodarowana, skarżący wystąpił o ich zwrot . Prowadzone przez Starostę P. postępowanie zmierza ku końcowi – część wywłaszczonej nieruchomości przewidziana do zwrotu (działki 1/48 i 13/16) została geodezyjnie wydzielona. Tymczasem w uchwalonym planie obszar tych działek wyłączono spod zabudowy, ustalając na nich lokalizację terenów publicznych zieleni urządzonej oraz strefy sportu i rekreacji plenerowej, w szczególności miejsce festynów. Tym samym doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącego oraz szeregu powołanych przepisów prawa. Naruszeń prawa oraz interesu skarżącego dopuszczono się także w trakcie procedury opracowywania i uchwalania przedmiotowego planu.
Z przyczyn wyżej wskazanych przy opracowywaniu kwestionowanych zapisów planu miejscowego naruszono normę wynikająca z art. 136 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazującą używania nieruchomości w innym celu, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, szczególnie w przypadku uprzedniego złożenia przez byłego właściciela wniosku o jej zwrot.
Wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości został złożony przed wszczęciem postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Rataje – Park” w Poznaniu. Rada Miasta Poznania o tym wiedziała, a co więcej, głównym celem podjęcia uchwały w przedmiocie planu było ograniczenie praw poprzednich właścicieli, którzy złożyli wnioski o zwrot nieruchomości. Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej uchwały,
Naruszenie art. 136 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w ocenie skarżącego – polega na zaniechaniu zawiadomienia go o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 136 ust. 2 omawianej ustawy, w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gdy przystępowano do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje – Park” – tej normy nie zrealizowano wobec skarżącego, jako byłego właściciela części terenu objętego planem.
Zaskarżona uchwała uniemożliwia też realizację przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przekreśla bowiem uprawnienie ostatniego właściciela i jego spadkobierców do skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Zwrot takiej nieruchomości jest przywróceniem stanu prawnego istniejącego przed wywłaszczeniem.
Skarżący zarzucił też, iż kwestionowana uchwała narusza jedną z podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 7 to jest zasadę uwzględniania prawa własności. Organy gminy przy sporządzaniu projektu planu nie uwzględniły prawnie uzasadnionych roszczeń skarżącego, a także stopnia zaawansowania postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wprowadzenie do aktów prawa miejscowego całkowitych zakazów jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości może być działaniem godzącym w istotę wolności zabudowy i stanowić w rzeczywistości formę niezgodnego z prawem wywłaszczenia nieruchomości. Uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego, w zakresie dotyczącym przeznaczenia wyżej wymienionych działek na tereny publiczne zieleni urządzonej, stanowi faktyczne ponowne „wywłaszczenie” dokonane jeszcze przed wydaniem decyzji o zwrocie przedmiotowych działek.
W konsekwencji zdaniem skarżącego organ gminy udzielając bezwzględnego pierwszeństwa interesowi publicznemu, ignorując prawo własności skarżącego, dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący nie kwestionuje zasadności i popiera co do zasady ideę utworzenia parku na terenie Rataj, wskazuje jednak, że park powinien zostać zlokalizowany na tych nieruchomościach należących do Miasta, co do których nie zachodzą przesłanki zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom i które nie są objęte postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strassburgu podkreśla się, że wyjątki od zasady ochrony prawa własności powinny być interpretowane restrykcyjnie, a państwo winno chronić również ekspektatywę nabycia prawa własności jako rodzaju prawa majątkowego. Ekspektatywa nabycia prawa własności po stronie skarżącego powstała w momencie złożenia wniosku o zwrot, a więc dnia 13 stycznia 2000 r.
W końcu skarżący stwierdził, że „w wyniku celowego działania na zwłokę przez organy administracji decyzja o zwrocie nie została do dziś wydana”, co stanowi naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji RP, a wyrażonych w art. 8 kpa zasad ochrony zaufania obywateli do prawa oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Bezzasadne odwlekanie wydania decyzji chwiejne stanowisko organów administracji stanowi naruszenie interesu strony. Rada Miasta Poznania podejmując kwestionowaną uchwałę „wykorzystała” w sposób świadomy przewlekłe i w sposób oczywisty naruszające interesy skarżącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi zarzucając, że W. F. nie jest legitymowany do wniesienia skargi, gdyż nie jest właścicielem działek gruntu położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie planu. Dlatego nie dotyczy go przepis art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto skarga jest przedwczesna i bezzasadna. W myśl art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi podlega część nieruchomości jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot. Wniosek został złożony w 2000 r., natomiast zaskarżoną uchwałę podjęto w 2006 r.
Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem naruszenie prawnie chronionego interesu skarżącego wynika z niezastosowania art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezawiadomienia go o zamiarze użycia części wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w momencie wywłaszczenia, przez co uniemożliwiono skuteczną ochronę jego interesu.
W momencie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o zwrot nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka. W ocenie skarżącego, przy normalnym toku postępowania decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zapaść na długo przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Skarżący mógłby wówczas ubiegać się o ustalenie warunków zabudowy, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie była jeszcze wyłączona spod zabudowy. Obecnie działki objęte postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały wydzielone decyzją z dnia 1 sierpnia 2007 r. o podziale i decyzja o ich zwrocie powinna zapaść w najbliższym czasie. Zdaniem skarżącego osoba uprawniona do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości „ma interes prawny w ustaleniu sposobu przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, plan ten będzie bowiem w przyszłości dotyczył jego praw i obowiązków”.
Odnośnie powołanego w odpowiedzi na skargę art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący podkreślił, że w dniu wystąpienia przez niego z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przepis ten miał inne brzmienie. Poza tym cytowany przepis określa jedynie stan prawny, według którego ocenia się możliwość zagospodarowania części nieruchomości podlegającej zwrotowi, a zatem nie dotyczy naruszenia interesu ubiegającego się o zwrot właściciela przez późniejszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie skarżącego powołany w odpowiedzi na skargę art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
W piśmie z dnia 17 lipca 2008 r. Rada Miasta Poznania wniosła o odrzucenie skargi powołując się na to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (opubl. Dz. U. Nr 59, poz. 369 ) orzekł o niezgodności z Konstytucją jednego z przepisów, którego naruszenie zarzuca skarżący, to jest przepisu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, zawartym w złożonym na rozprawie piśmie z dnia 25 lipca 2008 r., Rada Miasta Poznania rozszerzyła wywody odnośnie niewykazania przez skarżącego istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszenia prawem chronionym interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone.
Skarżący na rozprawie w dniu 25 lipca 2008 r. złożył pismo opatrzone datą o dzień wcześniejszą, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Podkreślił, że dokumenty dotyczące przeznaczenia jego nieruchomości w momencie wywłaszczenia nie przewidywały wyłączenia jej spod zabudowy. Na obszarze wywłaszczonej nieruchomości planowano lokalizację osiedla mieszkaniowego Rataje zespołu C-5 i C-6 oraz częściowo lokalizację terenu pod urządzenia sportowe, a także tereny usług (usługi sportu, w tym osiedlowy ośrodek sportowy o programie: stadion dzielnicowy dla 6000 osób, hala sportowa, kryta pływalnia). Zmieniając cel, na jaki nieruchomość skarżącego została wywłaszczona, przez ustanowienie zakazu zabudowy wywłaszczonej nieruchomości oraz przeznaczenie jej w całości na park, Prezydent Miasta miał obowiązek zawiadomić o tym skarżącego. Zaniechanie stosownego powiadomienia stanowi naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy sporządzające i uchwalające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązane są przestrzegać wszelkie normy prawne znajdujące w danych okolicznościach zastosowanie, a nie tylko normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem skarżącego, kwestionowana uchwała narusza również art. 17 pkt 5 cytowanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona w toku prac planistycznych „Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Rataje – Park” w Poznaniu nie uwzględnia oszacowania kosztów wypłaty odszkodowań i wykupu nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na żądanie byłych właścicieli lub spadkobierców nieruchomości, w stosunku do których toczy się postępowanie o zwrot. Na terenie objętym planem, oprócz skarżącego, zwrotu domagają się jeszcze co najmniej dwie osoby. Wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości skutkować będzie powstaniem roszczeń o odszkodowanie lub wykup odzyskanych nieruchomości, których koszty poniesie jednostka samorządu terytorialnego. Nie uwzględnienie tych kosztów w prognozie skutków finansowych skarżonego planu spowoduje przyjęcie zaniżonej kwoty kosztów związanych z jego uchwaleniem i realizacją.
Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmierza do zakończenia. Zostały przeprowadzone oględziny z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i aktualnie sporządzana jest jej wycena.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.
W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano , iż W. F. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Poznania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje – Park” w Poznaniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeżeli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne.
Tak skonstruowany przepis art. 101 omawianej ustawy istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Inaczej mówiąc, zaskarżający do sądu akt podjęty przez organ samorządu gminnego powinien wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady gminy (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. OSK 476/04 opubl. ONSA/WSA 2005/1/2). Skarżący zdaniem Sądu nie może powoływać się skutecznie na naruszenie jego prawa własności do przedmiotowych działek gruntu ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego, ponieważ nie on jest ich właścicielem, lecz Miasto Poznań. Skarżący był poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości i spodziewa się, że niebawem uzyska własność części tej nieruchomości w toczącym się od 2000 r. postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Jak podkreślono w orzecznictwie administracyjnym za utrwalone uznać należy stanowisko, że osoba, która wnosi skargę w trybie art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać się naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi być już obecnie, a nie dopiero w przyszłości.
Nabyte przez skarżącego uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1974 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i odpowiadającym temu żądaniu obowiązek zwrotu mają charakter cywilnoprawny. Możliwość żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców restytucji stanu prawnego nieruchomości, istniejącego przed wywłaszczeniem, jest więc roszczeniem cywilnoprawnym, a jego realizacja następuje w postępowaniu administracyjnym (patrz T. Woś „Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot” Wydanie 3, „Lexis Nexis” W-wa 2007 r. str. 227 i 228).
Tym postępowaniem nie jest jednak postępowanie planistyczne, zakończone podjęciem uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, lecz postępowanie prowadzone w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego chybione jest w ocenie Sądu powoływanie się przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie na naruszenie przepisów zawartych w rozdz. 6. Naruszenia tych przepisów może dopuścić się właściwy organ prowadzący postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś organ jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę w przedmiocie planu miejscowego dla terenu obejmującego między innymi działki gruntu objęte roszczeniem o zwrot.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza stosunków właściwych ani roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lecz wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonania własności. Plan miejscowy wyznacza skonkretyzowane przeznaczenie danego obszaru i określa zasady jego obsługi w zakresie infrastruktury technicznej.
Zdaniem Sądu, skarżący nie może twierdzić, że posiada jako właściciel nieruchomości interes prawny w postępowaniu planistycznym zakończonym podjęciem zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, gdyż aktualnie nie jest właścicielem żadnej nieruchomości objętej przedmiotowym planem. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 1501/91 (opubl. Lex nr 48196) – nie ma w tym postępowaniu interesu prawnego ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie o ustanowienie określonego prawa, w tym roszczenie o ustanowienie prawa własności nie jest bowiem w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego.
Nawet uzasadnione przekonanie skarżącego, że w wyniku zakończenia toczącego się postępowania odzyska część swojej nieruchomości, musi być potraktowane jako powoływanie się na potencjalne zagrożenie jego interesu prawnego w przyszłości. Tymczasem zdarzenia przyszłe, w pewnym sensie nawet niepewne, nie mogą w rozpatrywanej sprawie stanowić o interesie prawnym, lecz wskazują na posiadanie interesu faktycznego, który nie daje uprawnień do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu.
Wbrew stanowisku skarżącego, jak podkreślił Sąd roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być chronione w każdym postępowaniu administracyjnym względnie sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem są nieruchomości objęte żądaniem zwrotu. Przepis art. 139 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Stan nieruchomości, a jej przeznaczenie w planie – to odrębne pojęcia. Przepis rozdz. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (podobnie jak art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) nie uzależniają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od przeznaczenia nieruchomości określonego w planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 1999 r. sygn. IV SA 315/97 Lex nr 47345).
Procedura planistyczna uregulowana została przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a poprzednio przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Żaden z przepisów tych ustaw nie wymaga odpowiedniego stosowania w trakcie procedury planistycznej powołanego w skardze art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązującego organ orzekający o zwrocie do zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Poza tym, jak już wcześniej wyjaśniono, uchwalenie planu miejscowego dla terenu, na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot nie może być traktowane jako powzięcie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zawiadomienie to ma istotne znaczenie wyłącznie dla realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bowiem według art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku nie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, uprawnienie do żądania zwrotu wygasa.
Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie jest przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo tego, że poprzedni właściciel złożył wniosek o zwrot nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nietrafnie zarzucono w skardze, że zaskarżona uchwała o planie miejscowym narusza ostatnio wymienione przepisy, a w konsekwencji narusza jego interes prawny.
Z przyczyn wyżej wskazanych, a dotyczących charakteru planów miejscowych, skarżący jak konkludował Sąd nie może wywodzić swojej legitymacji do zaskarżenia uchwały z faktu, że przy uchwalaniu poprzedniego planu miejscowego nie były zastosowane przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący przeoczył, że nie jest aktualnie właścicielem nieruchomości, ani też nie był nim w czasie trwania procedury planistycznej. Wyżej już wyjaśniono, że nabycie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest chronione w toku postępowania planistycznego.
Z tych samych względów zdaniem Sądu skarżący nie może w rozpoznawanej sprawie, skutecznie powoływać się na naruszenie swojego interesu prawnego, rozumianego jako „naruszenie istoty prawa własności” ze wskazaniem przepisów art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Zarzut skarżącego, że „uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wyżej wskazane działki zostaną przeznaczone na tereny publiczne zieleni urządzonej oraz strefy sportu i rekreacji, w kontekście sześcioletnich starań wnioskodawcy o ich zwrot stanowi naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do prawa oraz zapisanej w art. 8 kpa zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej”, pomijając już nawet to, że zaskarżona uchwała podjęta została w postępowaniu planistycznym nie regulowanym przepisami kpa, także nie wskazuje na aktualne naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym.
Wbrew zarzutowi skarżącego w aktach dokumentujących przebieg procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały znajduje się Prognoza skutków finansowych przedmiotowego planu, która na stronie 9 zawiera prognozę wpływów z renty planistycznej oraz odnośnie kosztów wypłaty odszkodowań, wykupów i przeprowadzenia zamian gruntów.
Uznanie przez Sąd, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdy zakwestionował on przeznaczenie w uchwalonym planie działki, której nie jest właścicielem, ani też nie ma do niej innych praw chronionych w niniejszym postępowaniu zobowiązuje Sąd do uznania, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia planu, czego konsekwencją jest oddalenie skargi z powodu braku legitymacji do zaskarżenia, a nie – jak domagała się Rada Miasta Poznania – odrzucenia skargi (patrz uzasadnienie powołanego wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. OSK 476/04).
Brak legitymacji wyłącza możliwość merytorycznego badania zarzutów wysuwanych przeciwko zaskarżonej uchwale w skardze i w toku postępowania.
W. F. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił:
1) Naruszenie prawa materialnego poprzez:
a) niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegające na uznaniu, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym bądź uprawnieniem, którego naruszenie uprawniałoby skarżącego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Poznania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje-Park”, w sytuacji gdy skarżący posiada oparte o przepisy ustawy uprawnienie do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, która nie może być użyta na cel inny niż określony w momencie wywłaszczenia, uprawnienie to stanowi ekspektatywę nabycia prawa własności nieruchomości objętej planem;
b) błędną wykładnię art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegającą na niezrozumieniu istoty uprawnienia do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nieużytej na cel wywłaszczenia, które jest roszczeniem o restytucję utraconej własności, a nie o ustanowienie nowego prawa własności;
c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na zaniechaniu celowościowej i systemowej wykładni powyższego przepisu zgodnie z normami wyższego rzędu, skutkujące uznaniem, iż przepis ten nie chroni, per analogiam jak właścicieli, osób posiadających wynikającą z przepisów ustawy ekspektatywę nabycia prawa własności, co doprowadziło do braku zastosowania powyższego przepisu i odmowy ochrony uprawnienia skarżącego.
d) błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem (brakiem zastosowania) art 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegającą na przyjęciu, że ukształtowana przepisami ustawy ekspektatywa nabycia własności przysługująca skarżącemu nie zasługuje na ochronę analogiczną do prawa własności, pomimo jednoznacznego stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, iż państwa strony Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mają obowiązek chronić również ekspektatywę nabycia prawa własności;
e) niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) art. 136 ust 1 oraz art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegające na pominięciu zawartego w tym przepisie zakazu. użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli poprzedni właściciel lub jego spadkobierca złożyli wniosek o zwrot, co skutkowało zaniechaniem stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Poznania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje-Park”;
f) błędną wykładnię art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegającą na uznaniu, iż uchwalenie planu miejscowego zmieniającego przeznaczenie terenu, na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość, nie może być traktowane jako powzięcie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, niż określony w chwili wywłaszczenia.
g) niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) art. 136 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegające na uznaniu, że Rada Miasta Poznania nie miała obowiązku zawiadomić skarżącego o zamiarze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości poprzez uchwalenie miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje-Park”; a także błędną wykładnię powyższego przepisu, polegającą na uznaniu, że obowiązek zawiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu ma istotne znaczenie wyłącznie dla realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pomijając okoliczność, iż brak tego zawiadomienia skutkuje niemożliwością przeznaczenia nieruchomości na cel inny, niż określony w momencie wywłaszczenia;
2) Naruszenie przepisów postępowania:
art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Poznania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje-Park” naruszającej interes prawny skarżącego;
art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. , Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak kontroli postępowania Rady Miasta Poznania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje-Park” pod względem przestrzegania zasady legalności działalności organów administracji publicznej (art. 6 K.p.a.), zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.), a także pod względem zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „RATAJE-PARK” z art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587).
Podkreślono, że w sposób szczególny doszło do naruszenia art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaakceptował uchybienie przez Radę Miasta Poznania w procedurze planistycznej zasadzie legalizmu (art. 6 K.p.a.) oraz zasadzie uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.) polegające na pominięciu obowiązku zawiadomienia byłego właściciela, zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o zamiarze przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w chwili wywłaszczenia.
Wyżej opisane uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczą bowiem obowiązków podstawowych dla spełnienia funkcji postępowania sądowoadministracyjnego.
Usankcjonowanie skarżonym wyrokiem postępowania Rady Miasta Poznania, w sytuacji gdy inny organ administracji celowo przewlekał postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tak aby skarżący nie odzyskał własności przed wejściem w życie .miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest pogwałceniem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie, w przypadku uznania za niezasadne bądź nieistotne zarzutów naruszenia przepisów postępowania, o uchylenie skarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Poznania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje-Park ” w części obejmującej działki nr 13/16 i 1/48 wydzielonych z działek 13/14 oraz 1/34 arkusza mapy 10 obrębu Ż. na podstawie decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia […]sierpnia 2007; sygn. akt […],
Także w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do wystąpienia ze skargą na uchwałę Rady Miasta Poznania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje-Park”, albowiem skarżący nie jest właścicielem nieruchomości objętych tych planem o zawieszenie niniejszego postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 192 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , do czasu ostatecznego załatwienia sprawy zwrotu skarżącemu działek nr 13/16 i 1/48 wydzielonych z działek 13/14 oraz 1/34 arkusza mapy 10 obrębu Ż., prowadzonej przez Starostę Poznańskiego pod nr […].
Wniesiono również o przeprowadzenie dowodu, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , z Protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu […] września 2008 r. w Starostwie Powiatowym w P. w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ż., arkusz mapy 10, działki nr 1/46, 1/48, 13/16 (uwierzytelniona kopia w załączeniu), na okoliczność sporządzenia operatu szacunkowego części wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej do zwrotu i zakończenia w ten sposób wszelkich niezbędnych czynności w postępowaniu zwrotowym, co oznacza, że decyzja o zwrocie skarżącemu części wywłaszczonej nieruchomości powinna zapaść w najbliższym czasie
W kasacji zgłoszono również żądanie zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym skarżącego z dnia 21 maja 2009 r. cofnięto wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego zgłoszony w skardze kasacyjnej , jednocześnie wnosząc o przeprowadzenie dowodu z ostatecznej decyzji Wojewody W. z dnia […] maja 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia […]stycznia 2009 r. orzekającej o zwrocie na rzecz skarżącego W. F. działki Nr […] o powierzchni 173 m-, działki Nr […] o powierzchni 2.343 m- oraz działki Nr […] o powierzchni16.614 m- położonej w P. przy ul. W. z których działka Nr […] objęte są uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Rataje -Park „.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do zasady, w sytuacji, gdy w skardze zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. W warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się jednak do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie, czy podstawa oparta na tym zarzucie jest usprawiedliwiona, czy też nie, będzie miało decydujący wpływ na ocenę zasadności kasacji .
Zauważyć należy, iż zarzut podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – sprowadza się do wykazania , iż skarżący posiada w tej sprawie prawo do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zauważyć należy, że z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie co do zasady tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Powyższe stanowisko co do rozumienia przytoczonego przepisu, zgodne z przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odpowiada stanowisku prezentowanemu dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).
W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04 – ONSAiWSA 2005 Nr 1 poz. 2). Innymi słowy przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym. Osoba skarżąca musi w tym wypadku zatem wykazać „naruszenie” interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01).
W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuacje prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r. II SA 2637-2638/02).
Niewątpliwie interes prawny w postępowaniu planistycznym co do zasady ma właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym planem bądź użytkownik wieczysty terenu.
U progu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji , oddalającego skargę W. F. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2006 r. NR CVI/1217/IV/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Rataje -Park” , legło stanowisko , że skoro skarżący nie był w czasie trwania procedury planistycznej jak i w chwili wydawania kwestionowanego wyroku właścicielem żadnej nieruchomości objętej przedmiotowym planem, to nie został naruszony tym planem jego interes prawny i uprawnienie , a nabycie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest chronione w toku tego postępowania planistycznego.
Takie generalnie słuszne – kategoryczne stwierdzenie nasuwa jednak w nietypowym (a przy tym niespornym) stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy poważne wątpliwości. Niewątpliwie działki Nr […] o powierzchni 2.343m – jak i działka o Nr […] o powierzchni 16.614 m- , o zwrot , których skarżący występował od roku 2000 (wnioskiem W. F. z dnia 12 stycznia 2000 r. wszczęto postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – przypomnienie Sądu ), objęte zostały zaskarżoną uchwałą z dnia 24 października 2006 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Rataje -Park „. Mimo , iż z formalnego punktu widzenia nie orzeczono w chwili trwania procedury planistycznej jak i w momencie przyjmowania w/w prawa miejscowego o zwrocie nieruchomości skarżącemu objętych planem , podobnie jak w chwili wydawania zaskarżonego wyroku , to przesłanki materialno-prawne tej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości istniały już w 2000 r. kiedy to wszczęto i prowadzono postępowanie administracyjne o zwrot wskazanych wyżej wywłaszczonych terenów, co uzasadnia przyjęcie , że skarżący miał interes prawny w momencie uchwalania i wejścia w życie uchwały z dnia 24 października 2006 r. NR CVI/1217/IV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zaistniał warunek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniający legitymację skargową związaną z naruszeniem interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę .
Dlatego też nie można zgodzić się z poglądem Sądu , że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżona uchwałą. Wprawdzie decyzja o zwrocie nieruchomości ma skutek konstytutywny (por. wyrok NSA z 6 lutego 2003 r. I SA 2061/01) to jednak „zwrot nieruchomości lub jej części” oznacza restytucję prawa własności (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2000 r. IV SA 2295/98). Przyjąć zatem należy, że już samo uprawnienie, wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości zbędnej dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji wdrożenia procedury planistycznej dotyczy tego terenu, jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że skoro skarżący W. F. mógł skutecznie ubiegać się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w oparciu o przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż legitymował się interesem prawnym i uprawnieniem wynikającym z art. 28 kpa i jak się okazało skutecznie realizował swoje uprawnienie albowiem wydano w sprawie ostateczną decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości uwzględniając tym samym żądanie strony w tym zakresie. Dlatego też w tych okolicznościach sprawy skarżący miał od samego początku interes prawny naruszony skarżonym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ochrona własności a także ochrona przed bezpodstawnym wywłaszczeniem została podniesiona do rangi zasad konstytucyjnych (art. 21 ustawy zasadniczej). Rozciąga się ona także na usuwanie skutków takiego wywłaszczenia. Pojęcie własności, do którego odnosi się art. 21 Konstytucji ma charakter autonomiczny i „wykracza poza ujęcie cywilnoprawne” (całokształt praw majątkowych).
Jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny między innymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. K 6/05 z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, które statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji wynika, że ochrona ta winna być realna. Zaprzeczeniem tej realności jest sytuacja, w której organy gminy w trakcie toczącego się równoległe postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podejmują wobec nieruchomości objętych tym postępowaniem rozstrzygnięcia w prawie miejscowym przesądzające o sposobie jej wykorzystania, przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot nieruchomości. Stąd też w pojęciu „właściciel nieruchomości” , który umożliwiałby zaskarżenie przepisu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , mieszczą się nie tylko osoby, które legitymują się prawem własności tej nieruchomości ale i osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Tylko takie rozumienie tego przepisu zapewnia realizację konstytucyjnie chronionych praw, o których była wyżej mowa.
Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć należy , że Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz nie zastosował przepisów art. 21 , 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Pozostałe zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a to wskazanych w kasacji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , czy też ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługiwały na uwzględnienie , gdyż przepisy prawa materialnego tak wskazane nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (opublikowany ONSAiWSA 2004/1/11).
Nieusprawiedliwione pozostają równocześnie zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w kasacji.
Przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi , iż Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Sąd, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (aktu) oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, czyli od daty jej podjęcia.
Czynienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu ustawy procesowej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest nieusprawiedliwione bowiem Sąd pierwszej instancji nie przystąpił do merytorycznego badanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , poprzestając wyłącznie na zakwestionowaniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia W. F. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero przyjęcie naruszenie interesu prawnego w postępowaniu planistycznym ( a tego nie stwierdzono w zaskarżonym wyroku) daje legitymację strony i obliguje Sąd do oceny przepisów prawa miejscowego merytorycznie , co w tej sprawie nie nastąpiło.
Ponadto kolejny zarzut naruszenia przepisów ustrojowych ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany został z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast jak trafnie wskazał to Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku do spraw związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie maja zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem czynienie takiego zarzutu nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwienia .
Niemniej jednak wobec przyjęcia naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wskazanych przepisów ustawy zasadniczej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Tekst wyroku pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl
