Stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 na podstawie art. 156-158 Kodeksu post\u0119powania administracyjnego (dalej: KPA) powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym od daty jej wydania. W aktualnym stanie prawnym, w przypadku stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci pozwoleniu na budow\u0119, rozpocz\u0119cie albo wznowienie budowy mo\u017ce nast\u0105pi\u0107 po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budow\u0119. Decyzj\u0119 o pozwoleniu na budow\u0119 wydaje si\u0119 r\u00f3wnie\u017c w przypadku zako\u0144czenia rob\u00f3t budowlanych (art. 37 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. \u2013 Prawo budowlane; dalej: Prawo budowlane). Na stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 mo\u017ce mie\u0107 wp\u0142yw np. uprzednie stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji o warunkach zabudowy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 mo\u017ce przes\u0105dza\u0107 o bycie pozwolenia na u\u017cytkowanie.<\/p>\r\n
<\/p>\r\n
W obowi\u0105zuj\u0105cej od 19 wrze\u015bnia 2020 r., na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy \u2013 Prawo budowlane oraz niekt\u00f3rych innych ustaw (dalej: nowela z 13 lutego 2020 r.), zmodyfikowanej tre\u015bci art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego uregulowano, \u017ce w przypadku stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 i zako\u0144czenia rob\u00f3t budowlanych w\u0142a\u015bciwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta \u2013 prezydent miasta na prawach powiatu albo wojewoda) jest zobowi\u0105zany rozpozna\u0107 wniosek inwestora o pozwolenie na budow\u0119 i wyda\u0107 decyzj\u0119 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budow\u0119 (pozytywn\u0105 lub negatywn\u0105).<\/p>\r\n
Bior\u0105c pod uwag\u0119 przepis przej\u015bciowy zawarty w art. 25 noweli z 13 lutego 2020 r. nale\u017cy wskaza\u0107, i\u017c w przypadku spraw wszcz\u0119tych i niezako\u0144czonych przed 19 wrze\u015bnia 2020 r. powy\u017csza regulacja nie znajdzie wprost zastosowania, natomiast w przypadku post\u0119powa\u0144 wszcz\u0119tych po 19 wrze\u015bnia 2020 r. organy s\u0105 zobowi\u0105zane rozstrzyga\u0107 sprawy z jej uwzgl\u0119dnieniem.<\/p>\r\n
W uzasadnieniu noweli z 13 lutego 2020 r. wskazano, \u017ce zako\u0144czenie budowy nie wy\u0142\u0105cza konieczno\u015bci wydania decyzji o pozwoleniu na budow\u0119, co wprost wynika ze znowelizowanego brzmienia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem zdarza\u0142y si\u0119 przypadki podwa\u017caj\u0105ce tak\u0105 konieczno\u015b\u0107 ze wzgl\u0119du na nieprecyzyjno\u015b\u0107 przepis\u00f3w Prawa budowlanego. Omawiana zmiana zako\u0144czy\u0142a sp\u00f3r w orzecznictwie dotycz\u0105cy mo\u017cliwo\u015bci wydania pozwolenia na budow\u0119 dla zako\u0144czonych rob\u00f3t budowlanych w przypadku uprzedniego stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119. \u00d3wcze\u015bnie przewa\u017ca\u0142 pogl\u0105d, \u017ce niemo\u017cliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budow\u0119 na obiekty budowlane, kt\u00f3re zrealizowane zosta\u0142y w ca\u0142o\u015bci na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budow\u0119, kt\u00f3ra nast\u0119pnie zosta\u0142a wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej niewa\u017cno\u015bci i to bez wzgl\u0119du na przyczyn\u0119 takiego stanu rzeczy. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 legalizowanie ju\u017c zrealizowanej inwestycji, ani te\u017c dokonanie oceny wykonanych rob\u00f3t (por. np. wyrok Wojew\u00f3dzkiego S\u0105du Administracyjnego w Olsztynie z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA\/Ol 823\/17). Wydawano jednak takie orzeczenia, kt\u00f3re wskazywa\u0142y na konieczno\u015b\u0107 ponownego merytorycznego rozstrzygni\u0119cia sprawy lub wydania decyzji o umorzeniu post\u0119powania w przypadku, gdy jest ono bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego S\u0105du Administracyjnego z 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 256\/11).<\/p>\r\n
W stanie prawnym obowi\u0105zuj\u0105cym do 19 wrze\u015bnia 2020 r. wskazywano, \u017ce wyeliminowanie pozwolenia na budow\u0119 po zako\u0144czeniu inwestycji, kt\u00f3rej ono dotyczy\u0142o, powodowa\u0142o, \u017ce z obrotu prawnego znika\u0142a podstawa prawna potwierdzaj\u0105ca stan legalnego istnienia okre\u015blonej inwestycji. R\u00f3wnie\u017c projekt budowlany zatwierdzony t\u0105 decyzj\u0105 przestawa\u0142 istnie\u0107 w obrocie prawnym, co nie pozbawia\u0142o go warto\u015bci jako aktu technicznego. W takim wypadku uznawano, \u017ce nie wydaje si\u0119 ponownie pozwolenia na budow\u0119 dla zako\u0144czonej inwestycji a organ nadzoru budowlanego (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego lub wojew\u00f3dzki inspektor nadzoru budowlanego) ma prowadzi\u0107 post\u0119powanie zmierzaj\u0105ce do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane s\u0105 zgodne z przepisami (por. wyrok Naczelnego S\u0105du Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1199\/15). Stosowano wi\u0119c przepisy Prawa budowlanego o post\u0119powaniu naprawczym dotycz\u0105ce wykonania rob\u00f3t budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budow\u0119. Organ nadzoru budowlanego mog\u0142y nakaza\u0107 zaniechanie dalszych rob\u00f3t budowlanych b\u0105d\u017a rozbi\u00f3rk\u0119 obiektu budowlanego lub jego cz\u0119\u015bci, b\u0105d\u017a doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na\u0142o\u017cy\u0107 obowi\u0105zek wykonania okre\u015blonych czynno\u015bci lub rob\u00f3t budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych rob\u00f3t budowlanych do stanu zgodnego z prawem, okre\u015blaj\u0105c termin ich wykonania. Wyb\u00f3r pomi\u0119dzy zastosowaniem kt\u00f3rego\u015b z ww. tryb\u00f3w uzale\u017cniony by\u0142 od stwierdzenia, czy w sprawie jest mo\u017cliwe doprowadzenie wykonywanych rob\u00f3t budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakazanie zaniechania dalszych rob\u00f3t budowlanych b\u0105d\u017a rozbi\u00f3rki obiektu budowlanego lub jego cz\u0119\u015bci, b\u0105d\u017a doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego mog\u0142y by\u0107 zastosowane, gdy nast\u0105pi\u0142o niedaj\u0105ce si\u0119 usun\u0105\u0107 naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mog\u0142y by\u0107 doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. np. wyrok Naczelnego S\u0105du Administracyjnego z 17 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 167\/06; wyrok Wojew\u00f3dzkiego S\u0105du Administracyjnego we Wroc\u0142awiu z 15 listopada 2017 r., sygn. II SA\/Wr 401\/17).<\/p>\r\n
Z obecnego brzmienia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, \u017ce now\u0105 decyzj\u0119 o pozwoleniu na budow\u0119 wydaje si\u0119 zawsze po stwierdzeniu niewa\u017cno\u015bci pozwolenia na budow\u0119 i to niezale\u017cnie od etapu realizacji inwestycji. Organ jest zobowi\u0105zany przeprowadzi\u0107 ponownie post\u0119powanie administracyjne celem rozstrzygni\u0119cia wniosku o wydanie pozwolenia na budow\u0119.<\/p>\r\n
Jednym z powod\u00f3w stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 mo\u017ce by\u0107 uprzednie stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji o warunkach zabudowy, albowiem s\u0105 one wzajemnie powi\u0105zane.<\/p>\r\n
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy), zmiana zagospodarowania terenu polegaj\u0105ca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych rob\u00f3t budowlanych, a tak\u017ce zmiana sposobu u\u017cytkowania obiektu budowlanego lub jego cz\u0119\u015bci, wymaga co do zasady ustalenia warunk\u00f3w zabudowy w drodze decyzji administracyjnej (art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Je\u015bli dla terenu inwestycji nie obowi\u0105zuje plan miejscowy, to uzyskanie pozwolenia na budow\u0119 jest mo\u017cliwe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Decyzj\u0119 o warunkach zabudowy nale\u017cy zatem uzyska\u0107 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budow\u0119.<\/p>\r\n
Powstaje swoisty ci\u0105g decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym: decyzja o warunkach zabudowy (w braku planu miejscowego), decyzja o pozwoleniu na budow\u0119 a nast\u0119pnie decyzja o pozwoleniu na u\u017cytkowanie. Z tego wzgl\u0119du usuni\u0119cie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy mo\u017ce mie\u0107 wp\u0142yw na decyzj\u0119 o pozwoleniu na budow\u0119 jako decyzj\u0119 zale\u017cn\u0105. Stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji, w oparciu o kt\u00f3r\u0105 wydano inn\u0105 przedmiotowo zale\u017cn\u0105 decyzj\u0119, mo\u017ce stanowi\u0107 podstaw\u0119 do stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji zale\u017cnej jako wydanej z ra\u017c\u0105cym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia post\u0119powania (por. wyrok Naczelnego S\u0105du Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 644\/15; uchwa\u0142a Naczelnego S\u0105du Administracyjnego 7 s\u0119dzi\u00f3w z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2\/12).<\/p>\r\n
Nie mo\u017cna jednak z g\u00f3ry przyj\u0105\u0107, i\u017c stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzi\u0107 b\u0119dzie do stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci wydanego w oparciu o t\u0119 decyzj\u0119 pozwolenia na budow\u0119. Ka\u017cdy taki przypadek winien by\u0107 indywidualnie oceniony, przy uwzgl\u0119dnieniu takich okoliczno\u015bci, jak cho\u0107by przyczyn stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o warunkach zabudowy i ich odniesienia do znaczenia i rozumienia, okre\u015blonej w art. 156 \u00a7 1 pkt 2 KPA, przes\u0142anki ra\u017c\u0105cego naruszenia prawa, weryfikowanej w post\u0119powaniu o stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 (wyrok Naczelnego S\u0105du Administracyjnego z 8 wrze\u015bnia 2016 r., sygn. II OSK 917\/15).<\/p>\r\n
Czasami po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy lub stwierdzeniu jej niewa\u017cno\u015bci nast\u0119puje uchwalenie planu miejscowego. W takim przypadku, skoro w wyniku stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci zosta\u0142a wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy dla danej inwestycji, to fakt obowi\u0105zywania w dacie orzekania w przedmiocie stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 planu miejscowego, obliguje organ nadzoru budowlanego do oceny zgodno\u015bci tej decyzji z ustaleniami obowi\u0105zuj\u0105cego planu miejscowego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, st\u0105d konieczne jest ustalenie, czy pozwolenie na budow\u0119 to prawo narusza, a je\u017celi tak, to w jakim stopniu. Je\u017celi charakter naruszenia, ani jego stopie\u0144 nie maj\u0105 charakteru ra\u017c\u0105cego, to nie mo\u017cna przyj\u0105\u0107, \u017ce skutki spo\u0142eczno-gospodarcze decyzji mog\u0105 by\u0107 nie do zaakceptowania w demokratycznym pa\u0144stwie prawa (wyrok Naczelnego S\u0105du Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 1223\/17).<\/p>\r\n
Decyzja w sprawie pozwolenia na u\u017cytkowanie ko\u0144czy proces realizacji rob\u00f3t budowlanych obj\u0119tych decyzj\u0105 o pozwoleniu na budow\u0119 i pozwala legalnie przyst\u0105pi\u0107 do u\u017cytkowania obiektu budowlanego. Dla jej wydania niezb\u0119dne jest pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 i zatwierdzonego ni\u0105 projektu budowlanego, gdy\u017c decyzja ta musi by\u0107 poprzedzona przeprowadzon\u0105 przez organ nadzoru budowlanego (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego lub wojew\u00f3dzkiego inspektora nadzoru budowlanego) na wezwanie inwestora obowi\u0105zkow\u0105 kontrol\u0105 budowy w zakresie jej zgodno\u015bci z ustaleniami i warunkami okre\u015blonymi w decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 oraz z projektem budowlanym (art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego).<\/p>\r\n
Nie mo\u017cna generalnie oddziela\u0107 od siebie pozwolenia na budow\u0119 od p\u00f3\u017aniejszego pozwolenia na u\u017cytkowanie obiektu budowlanego. Post\u0119powanie w sprawie pozwolenia na u\u017cytkowanie jest bowiem ko\u0144cowym etapem procesu inwestycyjnego w budownictwie skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na kt\u00f3ry organ administracyjny udzieli\u0142 pozwolenia budowlanego, a wi\u0119c z tym, co zak\u0142adano na etapie wst\u0119pnym procesu inwestycyjnego Obie decyzje nale\u017cy postrzega\u0107 jako ci\u0105g dzia\u0142a\u0144 prawnych stanowi\u0105cych proces inwestycyjny. Mamy do czynienia w tym przypadku z zale\u017cno\u015bci\u0105 polegaj\u0105c\u0105 na tym, \u017ce jedna decyzja (zatwierdzaj\u0105ca projekt budowlany i udzielaj\u0105ca pozwolenia na budow\u0119) stanowi podstaw\u0119 do wydania drugiej decyzji (o pozwoleniu na u\u017cytkowanie) [wyrok Wojew\u00f3dzkiego S\u0105du Administracyjnego w \u0141odzi z 23 pa\u017adziernika 2019 r., sygn. II SA\/\u0141d 294\/19; wyrok Naczelnego S\u0105du Administracyjnego z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 660\/09].<\/p>\r\n
Stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 mo\u017ce prowadzi\u0107 do podwa\u017cenia bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na u\u017cytkowanie b\u0119d\u0105cej decyzj\u0105 zale\u017cn\u0105. W\u0142a\u015bciwa jest w\u00f3wczas procedura stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na u\u017cytkowanie jako wydanej z ra\u017c\u0105cym naruszeniem prawa (uchwa\u0142a Naczelnego S\u0105du Administracyjnego 7 s\u0119dzi\u00f3w z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2\/12).<\/p>\r\n
W orzecznictwie prezentowane s\u0105 dwa przeciwstawne pogl\u0105dy co do wp\u0142ywu stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 na stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na u\u017cytkowanie.<\/p>\r\n
Pierwszy z nich wskazuje, \u017ce skutek wsteczny stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 powoduje konieczno\u015b\u0107 stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na u\u017cytkowanie, gdy\u017c brak w obrocie prawnym poprzedzaj\u0105cej decyzji musia\u0142by w konsekwencji prowadzi\u0107 do negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na u\u017cytkowanie oraz przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego stosownego post\u0119powania naprawczego. Je\u015bli wi\u0119c, zosta\u0142a stwierdzona niewa\u017cno\u015b\u0107 decyzji zezwalaj\u0105cej na budow\u0119, to przyjmuje si\u0119, \u017ce decyzja taka nigdy nie zosta\u0142a wydana, a zatem nie by\u0142o podstaw do wydania decyzji zezwalaj\u0105cej na u\u017cytkowanie obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budow\u0119 (wyrok Wojew\u00f3dzkiego S\u0105du Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA\/Wa 292\/15).<\/p>\r\n
Natomiast zgodnie z drugim pogl\u0105dem, z samego faktu stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119, nie wynika, \u017ce te same konsekwencje powinny nast\u0105pi\u0107 w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na u\u017cytkowanie. Stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji zale\u017cnej w takim przypadku, nie mo\u017ce mie\u0107 wi\u0119c miejsca niejako \u201eautomatycznie\u201d, tym bardziej, \u017ce o ra\u017c\u0105cym naruszeniu prawa (w my\u015bl art. 156 \u00a7 1 pkt 2 KPA) mo\u017cna m\u00f3wi\u0107 jedynie w\u00f3wczas, gdy spe\u0142nione s\u0105 \u0142\u0105cznie trzy przes\u0142anki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, kt\u00f3ry zosta\u0142 naruszony pozwala na uznanie oczywisto\u015bci naruszenia oraz przemawiaj\u0105 za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, kt\u00f3re wywo\u0142uje rozstrzygni\u0119cie. Co istotne, w orzecznictwie zwraca si\u0119 uwag\u0119, \u017ce to ta ostania przes\u0142anka winna mie\u0107 decyduj\u0105ce znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia. Nie ka\u017cde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzj\u0119 w takim stopniu, \u017ce niezb\u0119dna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od pocz\u0105tku nie zosta\u0142a wydana. Ra\u017c\u0105ce naruszenie prawa to takie naruszenie, kt\u00f3re z uwagi na wywo\u0142ane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwo\u015bci rozstrzygni\u0119cia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku kt\u00f3rego powstaj\u0105 skutki niemo\u017cliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymaga\u0144 praworz\u0105dno\u015bci. W konsekwencji stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci mo\u017ce dotyczy\u0107 tylko przypadk\u00f3w ewidentnego bezprawia, kt\u00f3rego nigdy nie mo\u017cna usprawiedliwia\u0107 ani tolerowa\u0107 (wyrok Wojew\u00f3dzkiego S\u0105du Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. VII SA\/Wa 1013\/16; wyrok Naczelnego S\u0105du Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1098\/14). Zarzuty wzgl\u0119dem decyzji o pozwoleniu na budow\u0119, stanowi\u0105ce podstaw\u0119 stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci tej decyzji, nie mog\u0105 by\u0107 prawnie skuteczne w post\u0119powaniu o stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na u\u017cytkowanie. Z samego faktu stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 nie wynika, \u017ce te same konsekwencje powinny nast\u0105pi\u0107 w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na u\u017cytkowanie (wyrok Naczelnego S\u0105du Administracyjnego z 1 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2917\/12).<\/p>\r\n
Je\u015bli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotycz\u0105cych inwestycji budowlanych to zadzwo\u0144 pod numer 61 852 26 10<\/a>\u00a0lub napisz e-mail na\u00a0adres\u00a0pmj@jarzpartner.pl<\/a>\u00a0i\u00a0um\u00f3w si\u0119 na\u00a0pierwsz\u0105 konsultacj\u0119 w\u00a0Kancelarii Prawnej Jarzy\u0144ski & Wsp\u00f3lnicy.<\/strong><\/p>\r\n\t\t