Prawo budowlane przewiduje wyga\u015bni\u0119cie decyzji o pozwoleniu na budow\u0119, je\u017celi budowa nie zosta\u0142a rozpocz\u0119ta przed up\u0142ywem 3 lat od dnia, w kt\u00f3rym decyzja ta sta\u0142a si\u0119 ostateczna lub budowa zosta\u0142a przerwana na czas d\u0142u\u017cszy ni\u017c 3 lata. Regulacja ta wywo\u0142uje jednak w\u0105tpliwo\u015bci co do przebiegu post\u0119powania administracyjnego i charakteru decyzji w przedmiocie stwierdzenia wyga\u015bni\u0119cia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119.<\/p>\n
<\/p>\n
Zgodnie z wyra\u017con\u0105 w art. 16 \u00a7 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks post\u0119powania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1855; dalej: k.p.a.) zasad\u0105 trwa\u0142o\u015bci decyzji administracyjnych, decyzje, od kt\u00f3rych nie s\u0142u\u017cy odwo\u0142anie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, s\u0105 ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich niewa\u017cno\u015bci oraz wznowienie post\u0119powania mo\u017ce nast\u0105pi\u0107 tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczeg\u00f3lnych.<\/p>\n
Jak wyja\u015bni\u0142 Naczelny S\u0105d Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2022 r. (sygn. akt I OSK 814\/21), zasada trwa\u0142o\u015bci decyzji ostatecznych, o kt\u00f3rej mowa w art. 16 \u00a7 1 k.p.a., s\u0142u\u017cy realizacji podstawowych dla porz\u0105dku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpiecze\u0144stwa prawego, pewno\u015b\u0107 prawa, zaufania do pa\u0144stwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzeb\u0105 zapewnienia stabilno\u015bci i pewno\u015bci stosunk\u00f3w administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Dodatkowo w innym wyroku z 10 wrze\u015bnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 229\/13) NSA wskaza\u0142, \u017ce trwa\u0142o\u015b\u0107 ostatecznych decyzji administracyjnych polega na ograniczeniu mo\u017cliwo\u015bci ich wzruszania, nie jest zatem r\u00f3wnoznaczna z jej niezmienialno\u015bci\u0105. Decyzji ostatecznej s\u0142u\u017cy tzw. domniemanie legalno\u015bci, kt\u00f3re oznacza, \u017ce jest ona wa\u017cna i powinna by\u0107 wykonywana dop\u00f3ty, dop\u00f3ki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej niewa\u017cno\u015b\u0107 przez w\u0142a\u015bciwy organ i z zachowaniem w\u0142a\u015bciwego trybu post\u0119powania.<\/p><\/blockquote>\n
W art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. \u2013 Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2206; dalej: p.b.) przewidziano, \u017ce decyzja o pozwoleniu na budow\u0119 wygasa, je\u017celi budowa nie zosta\u0142a rozpocz\u0119ta przed up\u0142ywem 3 lat od dnia, w kt\u00f3rym decyzja ta sta\u0142a si\u0119 ostateczna lub budowa zosta\u0142a przerwana na czas d\u0142u\u017cszy ni\u017c 3 lata.<\/p>\n
Charakter prawny<\/strong><\/h4>\n
Przepis art. 37 ust. 1 p.b. nie mo\u017ce podlega\u0107 wyk\u0142adni rozszerzaj\u0105cej i nale\u017cy bra\u0107 pod uwag\u0119 jedynie te przes\u0142anki wyga\u015bni\u0119cia decyzji, kt\u00f3re wprost wynikaj\u0105 z jego tre\u015bci. Sytuacje, w kt\u00f3rych pozwolenie na budow\u0119 jest usuwane z obrotu prawnego, nale\u017c\u0105 do wyj\u0105tk\u00f3w, przy czym instytucja okre\u015blona w art. 37 ust. 1 p.b. nie mo\u017ce by\u0107 nadu\u017cywana (wyrok Wojew\u00f3dzkiego S\u0105du Administracyjnego w Gliwicach z 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA\/Gl 1588\/20). Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 ma charakter wyj\u0105tkowy. Przepisy p.b. s\u0105 tak skonstruowane, \u017ce co do zasady nie powinny by\u0107 tak rozumiane, aby prowadzi\u0107 do pozbawienia inwestora mo\u017cliwo\u015bci korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budow\u0119. Przes\u0142anki do wygaszenia pozwolenia na budow\u0119 musz\u0105 by\u0107 traktowane \u015bci\u015ble, w przeciwnym razie zaprzecza\u0142oby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym (wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2398\/17).<\/p>\n
W doktrynie i orzecznictwie spornym jest czy art. 37 ust. 1 p.b. jest przepisem szczeg\u00f3lnym w stosunku do art. 162 \u00a7 1 k.p.a. reguluj\u0105cego wyga\u015bni\u0119cie decyzji administracyjnej czy stanowi samoistn\u0105 podstaw\u0119 prawn\u0105 do wydania decyzji o wyga\u015bni\u0119ciu pozwolenia na budow\u0119 (zob. G. Ku\u017ama, R. Tymiec [w:] Prawo budowlane. Komentarz, <\/em>red. D. Okolski, Warszawa 2020, art. 37; A. Kosicki [w:]\u00a0Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany<\/em>, red. A. Pluci\u0144ska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 37; wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA\/Sz 1375\/17; wyrok WSA w Opolu z 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA\/Op 74\/19). Prezentowane jest tak\u017ce stanowisko, \u017ce art. 162 \u00a7 1 k.p.a. mo\u017ce by\u0107 podstaw\u0105 wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119, albowiem sytuacja opisana w art. 37 ust. 1 p.b. nie stanowi zamkni\u0119tego katalogu przyczyn dla kt\u00f3rych pozwolenie na budow\u0119 mo\u017ce zosta\u0107 wygaszone (wyrok WSA w Krakowie z 19 wrze\u015bnia 2018 r., sygn. akt II SA\/Kr 591\/18). W takim wypadku dopuszczalne by\u0142oby np. wydanie na podstawie art. 162 \u00a7 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu wyga\u015bni\u0119cia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119, je\u017celi inwestor zrezygnowa\u0142 z realizacji rob\u00f3t budowlanych i z\u0142o\u017cy\u0142 wniosek na podstawie tego przepisu.<\/p>\n
Z tego wzgl\u0119du w orzecznictwie s\u0105d\u00f3w administracyjnych znajdziemy rozstrzygni\u0119cia wskazuj\u0105ce, \u017ce wyga\u015bni\u0119cie pozwolenia na budow\u0119 nast\u0119puje w drodze decyzji na podstawie art. 162 \u00a7 1 pkt 1 i \u00a7 3 k.p.a. (wyrok WSA w \u0141odzi z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA\/\u0141d 999\/17) albo na podstawie art. 162 \u00a7 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 p.b. (wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA\/Sz 1375\/17) lub ewentualnie art. 37 ust. 1 p.b. w zw. z art. 162 \u00a7 1 pkt 1 k.p.a. (wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA\/Ke 267\/17).<\/p>\n
Termin na rozpocz\u0119cie lub kontynuowanie po przerwie budowy, o kt\u00f3rym mowa w art. 37 ust. 1 p.b. jest terminem prawa materialnego. Rozpoczyna on sw\u00f3j bieg od dnia, w kt\u00f3rym decyzja o pozwoleniu na budow\u0119 sta\u0142a si\u0119 ostateczna lub budowa zosta\u0142a przerwana (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1311\/18). Jego up\u0142yw oznacza, \u017ce inwestor traci podstaw\u0119 do rozpocz\u0119cia lub kontynuowania rob\u00f3t budowlanych w oparciu o decyzj\u0119 o pozwoleniu na budow\u0119. Skutek utraty uprawnie\u0144 nast\u0119puje z mocy prawa. Decyzja stwierdzaj\u0105ca wyga\u015bni\u0119cie uprawnie\u0144 z pozwolenia na budow\u0119 nierealizowanego przez inwestora, stanowi jedynie \u201eprocesowe\u201d potwierdzenie zaistnienia skutku materialnoprawnego. Skorzystanie z prawa do zabudowy w\u0142asnego terenu jest zwi\u0105zane z suwerenn\u0105 wol\u0105 inwestora, kt\u00f3ry mo\u017ce od realizacji konkretnej inwestycji odst\u0105pi\u0107. Przepis\u00a0art. 37 ust. 1\u00a0p.b. okre\u015bla konsekwencje dobrowolnej rezygnacji inwestora z prowadzenia rob\u00f3t budowlanych obj\u0119tych konkretnym pozwoleniem na budow\u0119 (wyrok WSA w Bia\u0142ymstoku z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA\/Bk 308\/18). Wyga\u015bni\u0119cie decyzji nast\u0119puje z up\u0142ywem ww. terminu, niezale\u017cnie od tego czy op\u00f3\u017anienie w rozpocz\u0119ciu rob\u00f3t by\u0142o zawinione przez stron\u0119 czy nie. Dopuszczalne jest wydanie przez organ tzw. klauzuli ostateczno\u015bci decyzji (np. w formie piecz\u0105tki z podpisem upowa\u017cnionego pracownika) potwierdzaj\u0105cej, \u017ce decyzja jest ostateczna albo \u017ce jest ostateczna od konkretnego dnia. Jest to jednak czynno\u015b\u0107 materialno-techniczna, kt\u00f3ra nie ma charakteru przes\u0105dzaj\u0105cego o ostateczno\u015bci decyzji (wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1759\/18).<\/p>\n
W orzecznictwie s\u0105d\u00f3w administracyjnych spotykane jest jednak stanowisko przeciwne, zgodnie z kt\u00f3rym stwierdzenie wyga\u015bni\u0119cia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 nie nast\u0119puje z mocy prawa, lecz w drodze decyzji. Decyzja stwierdzaj\u0105ca wyga\u015bni\u0119cie innej decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego, jako \u017ce wywo\u0142uje skutki prawne od dnia, w kt\u00f3rym powsta\u0142y przes\u0142anki wyga\u015bni\u0119cia decyzji (wyrok WSA w \u0141odzi z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA\/\u0141d 999\/17).<\/p>\n
Wyj\u0105tkiem powoduj\u0105cym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 p.b. jest tylko taka sytuacja, w kt\u00f3rej rozpocz\u0119cie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie stanowi\u0142oby niedopuszczalne naruszenie zakazu wynikaj\u0105cego z orzeczenia wydanego przez s\u0105d b\u0105d\u017a organ administracji publicznej. Nie mo\u017cna bowiem jako obci\u0105\u017caj\u0105cego inwestora konsekwencjami wynikaj\u0105cymi z art. 37 ust. 1 p.b. (tj. wyga\u015bni\u0119ciem pozwolenia na budow\u0119), traktowa\u0107 takiego przerwania budowy, kt\u00f3re wynika z ostatecznych, a wi\u0119c wykonalnych rozstrzygni\u0119\u0107 w\u0142a\u015bciwych organ\u00f3w nakazuj\u0105cych wstrzymanie budowy, wzgl\u0119dnie z takich akt\u00f3w, kt\u00f3re z innych przyczyn powoduj\u0105 niedopuszczalno\u015b\u0107 prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia na budow\u0119 (wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA\/Ke 267\/17). Natomiast wstrzymanie przez w\u0142a\u015bciwy organ lub s\u0105d administracyjny wykonania decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 przerywa bieg terminu okre\u015blonego w art. 37 ust. 1 p.b. (wyrok NSA z 10 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1269\/04).<\/p><\/blockquote>\n
Post\u0119powanie<\/strong><\/h4>\n
Post\u0119powanie w sprawie wyga\u015bni\u0119cia decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 p.b. prowadzi organ administracji architektoniczno-budowlanej, kt\u00f3ry wyda\u0142 decyzj\u0119 o pozwoleniu na budow\u0119 (najcz\u0119\u015bciej b\u0119dzie to starosta lub prezydent miasta na prawach powiatu albo wojewoda). Przemawia za tym okoliczno\u015b\u0107, i\u017c niezb\u0119dne jest dokonanie w post\u0119powaniu wyja\u015bniaj\u0105cym (dowodowym) koniecznych ustale\u0144 w kwestii zaistnienia przes\u0142anki stwierdzenia wyga\u015bni\u0119cia pozwolenie na budow\u0119 (A. Kosicki [w:]\u00a0Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany<\/em>, red. A. Pluci\u0144ska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2022, art. 37).<\/p>\n
Przepis art. 37 ust. 1 p.b. nie wskazuje, czy wszcz\u0119cie post\u0119powania w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 nast\u0119puje na wniosek, czy z urz\u0119du. Jest to rozwi\u0105zanie w pe\u0142ni racjonalne bowiem dopuszcza oba tryby (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA\/Go 897\/18). Je\u015bli organ powe\u017amie wiadomo\u015b\u0107 o mo\u017cliwym wyst\u0105pieniu okoliczno\u015bci, o jakich m\u00f3wi art. 37 ust. 1 p.b., w\u00f3wczas rozpoznaje spraw\u0119 z urz\u0119du (wyrok WSA w \u0141odzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA\/\u0141d 217\/16).<\/p><\/blockquote>\n
Przedmiotem post\u0119powania o wyga\u015bni\u0119cie decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 nie mog\u0105 by\u0107 kwestie oceny legalno\u015bci decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 i wykonywanych rob\u00f3t budowlanych (wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2419\/18).<\/p>\n
Sprawa o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 w oparciu o art. 37 ust. 1 p.b. nie jest kolejn\u0105 spraw\u0105 w ramach post\u0119powania nadzwyczajnego. Z tego wzgl\u0119du przymiot strony w takiej sprawie nie mo\u017ce by\u0107 oceniany na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., kt\u00f3ry stanowi, \u017ce stronami w post\u0119powaniu w sprawie pozwolenia na budow\u0119 s\u0105: inwestor oraz w\u0142a\u015bciciele, u\u017cytkownicy wieczy\u015bci lub zarz\u0105dcy nieruchomo\u015bci znajduj\u0105cych si\u0119 w obszarze oddzia\u0142ywania obiektu. Przedmiot tej sprawy jest bowiem inny ni\u017c zezwolenie inwestorowi na rozpocz\u0119cie i prowadzenie rob\u00f3t budowlanych. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 ma zastosowanie zasada og\u00f3lna oceny przymiotu strony wynikaj\u0105ca z art. 28 k.p.a., k\u0142ad\u0105ca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie si\u0119 w obszarze oddzia\u0142ywania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 nie jest istotne, czy okre\u015blony podmiot znajduje si\u0119 w obszarze oddzia\u0142ywania obiektu budowlanego, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagaj\u0105cy si\u0119 dopuszczenia do udzia\u0142u w takiej sprawie ma interes prawny w jej rozstrzygni\u0119ciu. Interesy prawne realizowane w obu post\u0119powaniach \u2013 post\u0119powaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budow\u0119 i w sprawie wyga\u015bni\u0119cia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 \u2013 s\u0105 diametralnie r\u00f3\u017cne. Do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 ma zatem zastosowanie zasada og\u00f3lna wynikaj\u0105ca z art. 28 k.p.a., zgodnie z kt\u00f3rym stron\u0105 jest ka\u017cdy, czyjego interesu prawnego lub obowi\u0105zku dotyczy post\u0119powanie albo kto \u017c\u0105da czynno\u015bci organu ze wzgl\u0119du na sw\u00f3j interes prawny lub obowi\u0105zek (wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 844\/18). Mo\u017ce by\u0107 zatem tak, \u017ce jedyn\u0105 stron\u0105 takiego post\u0119powania b\u0119dzie inwestor \u2013 osoba, dla kt\u00f3rej wydano decyzj\u0119 o pozwoleniu na budow\u0119.<\/p>\n
S\u0105dy administracyjne wskazuj\u0105, \u017ce decyzja stwierdzaj\u0105ca wyga\u015bni\u0119cie decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 ma charakter deklaratoryjny a zatem wywo\u0142uje skutki prawne z moc\u0105 wsteczn\u0105 (wyrok WSA w Krakowie z 29 pa\u017adziernika 2007 r., sygn. akt II SA\/Kr 326\/06; wyrok WSA w \u0141odzi z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA\/\u0141d 999\/17; wyrok NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 2073\/20).<\/p>\n
Skutki wyga\u015bni\u0119cia<\/strong><\/h4>\n
Zgodnie z art. 37 ust. 2 p.b. w przypadku wyga\u015bni\u0119cia decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 rozpocz\u0119cie albo wznowienie budowy mo\u017ce nast\u0105pi\u0107 po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budow\u0119.<\/p>\n
Prowadzenie budowy po wyga\u015bni\u0119ciu decyzji o pozwoleniu na budow\u0119 oznacza, \u017ce odbywa si\u0119 to w warunkach samowoli budowlanej (wyrok WSA w Krakowie z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA\/Kr 1400\/18). Inwestor, kt\u00f3ry rozpoczyna albo kontynuuje budow\u0119 po utracie mocy obowi\u0105zuj\u0105cej pozwolenia na budow\u0119, czyni to w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b., niezale\u017cnie od tego, czy wydana zosta\u0142a decyzja stwierdzaj\u0105ca wyga\u015bni\u0119cie pozwolenia na budow\u0119 (wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA\/Kr 640\/18). Natomiast je\u015bli decyzja o pozwoleniu na budow\u0119 obejmuje wi\u0119cej ni\u017c jeden obiekt budowlany, to rozpocz\u0119cie rob\u00f3t budowlanych, maj\u0105cych na celu realizacj\u0119 cho\u0107by tylko jednego obiektu przed up\u0142ywem 3 lat od wydania decyzji, ma ten skutek, \u017ce pozwolenie to nie traci wa\u017cno\u015bci w odniesieniu do pozosta\u0142ych obiekt\u00f3w, cho\u0107by ich budowa zosta\u0142a rozpocz\u0119ta po up\u0142ywie 3 lat (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA\/Go 31\/12).<\/p><\/blockquote>\n
Je\u015bli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotycz\u0105cych prawa budowlanego i nieruchomo\u015bci to zadzwo\u0144 pod numer 61 852 26 10<\/a> lub napisz e-mail na adres\u00a0pmj@jarzpartner.pl<\/a>\u00a0i\u00a0um\u00f3w si\u0119 na\u00a0pierwsz\u0105 konsultacj\u0119 w\u00a0Kancelarii Prawnej Jarzy\u0144ski & Wsp\u00f3lnicy.<\/strong><\/p>\n\t\t
\n\t\t\t\t\t\n\t\t\t\t\t\t \n\t\t\t\t\t\n\t\t\t