Rada gminy uchwalaj\u0105c miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) musi kierowa\u0107 si\u0119 powszechnie obowi\u0105zuj\u0105cymi przepisami prawa, a w szczeg\u00f3lno\u015bci Ustaw\u0105 z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Uchwalony plan miejscowy podlega kontroli wojewody, kt\u00f3ry mo\u017ce stwierdzi\u0107 jego niewa\u017cno\u015b\u0107. O niewa\u017cno\u015bci planu miejscowego mog\u0105 rozstrzyga\u0107 tak\u017ce s\u0105dy administracyjne. Najcz\u0119\u015bciej wyst\u0119puj\u0105cymi b\u0142\u0119dami w planach miejscowych jest niezgodno\u015b\u0107 planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowa\u0144 i kierunk\u00f3w zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium), niesp\u00f3jno\u015b\u0107 cz\u0119\u015bci tekstowej i graficznej planu miejscowego, brak obligatoryjnych element\u00f3w planu miejscowego, niewystarczaj\u0105ce uzasadnienie ogranicze\u0144 w zagospodarowaniu terenu, brak uzyskania zgody na zmian\u0119 przeznaczenia grunt\u00f3w rolnych i le\u015bnych, ustalenie stawki renty planistycznej na poziomie 0% b\u0105d\u017a odst\u0105pienie od ustalenia stawki oraz niew\u0142a\u015bciwe definiowanie poj\u0119\u0107 lub modyfikowanie poj\u0119\u0107 okre\u015blonych w ustawach i rozporz\u0105dzeniach.<\/p>\r\n
<\/p>\r\n
\u00a0<\/strong>Ustalenia przeznaczenia teren\u00f3w, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz okre\u015blenia sposob\u00f3w ich zagospodarowania i zabudowy dokonuje si\u0119 w planie miejscowym. Plan miejscowy uchwala rada gminy m.in. po stwierdzeniu, \u017ce nie narusza on ustale\u0144 studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Musi by\u0107 on zgodny nie tylko z u.p.z.p. ale tak\u017ce z innymi powszechnie obowi\u0105zuj\u0105cymi przepisami prawa. Mo\u017ce obejmowa\u0107 zar\u00f3wno teren ca\u0142ej gminy, cho\u0107 najcz\u0119\u015bciej jest stanowiony dla cz\u0119\u015bci jej obszaru. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a wi\u0119c \u017ar\u00f3d\u0142em powszechnie obowi\u0105zuj\u0105cego prawa na obszarze dzia\u0142ania rady gminy, kt\u00f3ra go uchwali\u0142a (art. 14 ust. 8 u.p.z.p. i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; dalej: Konstytucja RP).<\/p>\r\n W\u00f3jt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwalony plan miejscowy wraz z za\u0142\u0105cznikami oraz dokumentacj\u0105 prac planistycznych w celu oceny ich zgodno\u015bci z przepisami prawnymi (art. 20 ust. 2 u.p.z.p.). W przypadku, gdy wojewoda powe\u017amie w\u0105tpliwo\u015b\u0107 co do legalno\u015bci planu miejscowego to jest zobligowany do wszcz\u0119cia z urz\u0119du post\u0119powania nadzorczego, kt\u00f3re odbywa si\u0119 na podstawie przepis\u00f3w Ustawy z 8.03.1990 r. o samorz\u0105dzie gminnym (dalej: u.s.g.) i Ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks post\u0119powania administracyjnego. Istotne naruszenie zasad sporz\u0105dzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporz\u0105dzania, a tak\u017ce naruszenie w\u0142a\u015bciwo\u015bci organ\u00f3w w tym zakresie, obliguje wojewod\u0119 do twierdzenia niewa\u017cno\u015bci uchwa\u0142y rady gminy w ca\u0142o\u015bci lub w cz\u0119\u015bci (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 u.s.g.). Istotne naruszenie trybu sporz\u0105dzania planu nast\u0119puje, gdy ustalenia planistyczne s\u0105 odmienne od tych, kt\u00f3re zosta\u0142yby podj\u0119te, gdyby nie naruszono procedury sporz\u0105dzania aktu planistycznego. Natomiast istotne naruszenie zasad to przyj\u0119cie rozwi\u0105za\u0144 niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, kt\u00f3re to normy wyznaczaj\u0105 granice wykonywania w\u0142adztwa planistycznego [wyrok Wojew\u00f3dzkiego S\u0105du Administracyjnego (dalej: WSA) w Gda\u0144sku z 7.05.2019 r., II SA\/Gd 562\/18].<\/p>\r\n Rozstrzygniecie wojewody powinno by\u0107 wydane w terminie nie d\u0142u\u017cszym ni\u017c 30 dni od dnia dor\u0119czenia uchwalonego planu miejscowego (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Co prawda up\u0142yw wy\u017cej wskazanego terminu uniemo\u017cliwia wydanie przez wojewod\u0119 rozstrzygni\u0119cia nadzorczego, ale posiada on niezale\u017cnie uprawnienie do zaskar\u017cenia uchwa\u0142y o planie miejscowym do s\u0105du administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).<\/p>\r\n W przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, wojewoda nie stwierdza niewa\u017cno\u015bci uchwa\u0142y w ca\u0142o\u015bci lub w cz\u0119\u015bci, a jedynie ogranicza si\u0119 do wskazania jej wydania z naruszeniem prawa, co nie eliminuje jej z obrotu prawnego (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Naruszeniem prawa, kt\u00f3re nale\u017cy zaliczy\u0107 do nieistotnych jest m.in. nieprzed\u0142o\u017cenie za\u0142\u0105cznika graficznego do uchwa\u0142y o planie miejscowym w skali, w kt\u00f3rej zgodnie z informacj\u0105 na tym za\u0142\u0105czniku zosta\u0142 sporz\u0105dzony (rozstrzygni\u0119cie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 17.01.2011 r., P.II.4131.2.1\/11).<\/p>\r\n Gmina jest uprawniona do z\u0142o\u017cenia skargi do s\u0105du administracyjnego w terminie 30 dni od dnia dor\u0119czenia rozstrzygni\u0119cia nadzorczego wojewody stwierdzaj\u0105cego niewa\u017cno\u015b\u0107 uchwa\u0142y w sprawie planu miejscowego (art. 98 ust. 1 u.s.g.). WSA rozpoznaj\u0105c skarg\u0119 mo\u017ce j\u0105 uwzgl\u0119dni\u0107 lub oddali\u0107. W przypadku uprawomocnienia si\u0119 rozstrzygni\u0119cia nadzorczego wojewody gmina jest zobligowana do doprowadzenia do zgodno\u015bci z przepisami prawa projektu planu miejscowego, co powoduje konieczno\u015b\u0107 powt\u00f3rzenia wszystkich czynno\u015bci planistycznych.<\/p>\r\n Uprawnienie do zaskar\u017cenia planu miejscowego do s\u0105du administracyjnego przys\u0142uguje ka\u017cdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zosta\u0142y naruszone t\u0105 uchwa\u0142\u0105. Skarg\u0119 mo\u017cna wnie\u015b\u0107 w imieniu w\u0142asnym lub reprezentuj\u0105c grup\u0119 mieszka\u0144c\u00f3w gminy, kt\u00f3rzy na to wyra\u017c\u0105 pisemn\u0105 zgod\u0119. Nie ma mo\u017cliwo\u015bci z\u0142o\u017cenia skargi, je\u017celi w sprawie orzeka\u0142 ju\u017c s\u0105d administracyjny i skarg\u0119 oddali\u0142 (art. 101 ust. 1, 2 i 2a u.s.g.). Naruszenie interesu prawnego, o kt\u00f3rym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma mie\u0107 charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Naruszenie takie nast\u0105pi\u0107 mo\u017ce w sytuacji, gdy skar\u017c\u0105cemu przys\u0142ugiwa\u0142o konkretne prawo podmiotowe wynikaj\u0105ce z przepis\u00f3w prawa materialnego, kt\u00f3re zosta\u0142oby najp\u00f3\u017aniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowan\u0105 uchwa\u0142\u0105 [postanowienie Naczelnego S\u0105du Administracyjnego (dalej: NSA) z 15.03.2012 r., II OSK 2550\/10]. Dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwa\u0142\u0119 w sprawie planu miejscowego niezb\u0119dne jest wykazanie w niej obiektywnego zwi\u0105zku pomi\u0119dzy zapisami tego\u017c planu a naruszeniem interesu prawnego (wyrok NSA z 16.01.2013 r., II OSK 1424\/12).<\/p>\r\n Dla plan\u00f3w miejscowych uchwalonych po 1 czerwca 2017 r. skarg\u0119 do s\u0105du administracyjnego mo\u017cna wnie\u015b\u0107 w ka\u017cdym czasie (art. 53 \u00a7 2a Ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o post\u0119powaniu przed s\u0105dami administracyjnymi; dalej: p.p.s.a.), albowiem w zmienionych od ww. dnia art. 101 u.s.g. i art. 53 p.p.s.a. zrezygnowano z uprzedniego wezwania organu gminy do usuni\u0119cia naruszenia prawa jako warunku zaskar\u017cenia uchwa\u0142y do s\u0105du administracyjnego. W przypadku planu miejscowego, kt\u00f3ry zosta\u0142 uchwalony lub wszed\u0142 w \u017cycie do 31 maja 2017 r. niezb\u0119dne jest wezwanie rady gminy do usuni\u0119cia naruszenia prawa wywo\u0142anego tak\u0105 uchwa\u0142\u0105 a nast\u0119pnie z\u0142o\u017cenie skargi do s\u0105du administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia dor\u0119czenia odpowiedzi organu na wezwanie do usuni\u0119cia naruszenia prawa, a je\u017celi organ nie udzieli\u0142 odpowiedzi na wezwanie, w terminie sze\u015b\u0107dziesi\u0119ciu dni od dnia wniesienia wezwania o usuni\u0119cie naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 \u00a7 2 p.p.s.a. w brzmieniu do 31 maja 2017 r.).<\/p>\r\n S\u0105d administracyjny rozpoznaj\u0105c skarg\u0119 mo\u017ce j\u0105 oddali\u0107 lub uwzgl\u0119dni\u0107 stwierdzaj\u0105c niewa\u017cno\u015b\u0107 planu miejscowego w ca\u0142o\u015bci lub w cz\u0119\u015bci albo jego wydanie z naruszeniem prawa, je\u017celi przepis szczeg\u00f3lny wy\u0142\u0105cza stwierdzenie niewa\u017cno\u015bci (art. 147 \u00a7 1 p.p.s.a.).<\/p>\r\n Ustalenia studium s\u0105 wi\u0105\u017c\u0105ce dla organ\u00f3w gminy przy sporz\u0105dzaniu plan\u00f3w miejscowych, a ich projekty wykonuje si\u0119 m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wskazano powy\u017cej, plan miejscowy jest uchwalany przez rad\u0119 gminy m.in. po stwierdzeniu, \u017ce nie narusza ustale\u0144 studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).<\/p>\r\n Studium z za\u0142o\u017cenia ma by\u0107 aktem elastycznym, kt\u00f3ry jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ustalenia studium nie mog\u0105 by\u0107 przeniesione wprost do regulacji planu miejscowego, ale nie mog\u0105 r\u00f3wnie\u017c by\u0107 ze sob\u0105 sprzeczne. Przestrzeganie zgodno\u015bci tre\u015bci ustale\u0144 zawartych w planach miejscowych ze studium jest jedn\u0105 z podstawowych zasad ich sporz\u0105dzania. Podstaw\u0119 stwierdzenia zgodno\u015bci planu miejscowego z ustaleniami studium stanowi\u0105 \u0142\u0105cznie cz\u0119\u015b\u0107 tekstowa oraz cz\u0119\u015b\u0107 graficzna planu miejscowego i studium (wyrok NSA z 24.11.2020 r., II OSK 1715\/18).<\/p>\r\n Czasami gmina do weryfikacji planu miejscowego przez wojewod\u0119 lub s\u0105d administracyjny nie przedk\u0142ada kompletnych materia\u0142\u00f3w ze studium. Studium formu\u0142uje zasady polityki przestrzennej dla danego terenu, a jego postanowienia maj\u0105 charakter og\u00f3lny nie odnosz\u0105cy si\u0119 do pojedynczych obszar\u00f3w, dlatego tak istotne jest przy ocenie dokonywania zgodno\u015bci planu miejscowego ze studium badanie tej przes\u0142anki w oparciu o kompletne materia\u0142y tego aktu planistycznego wynikaj\u0105ce z unormowania tekstowego, graficznego i tabelarycznego. Brak kompletnego studium i w zwi\u0105zku z tym niemo\u017cno\u015b\u0107 ustalenia, czy plan miejscowy nie narusza ustale\u0144 studium, musi zosta\u0107 uznane za istotne naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego (wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 2169\/18).<\/p>\r\n W planach miejscowych wyst\u0119puj\u0105 tak\u017ce niezgodno\u015bci co do ustalonej funkcji terenu z kierunkami wyznaczonymi w studium, kt\u00f3re mog\u0105 by\u0107 podstaw\u0105 do stwierdzenia jego niewa\u017cno\u015bci. Dla przyk\u0142adu nale\u017cy wskaza\u0107, i\u017c cz\u0119\u015bciowo niewa\u017cny jest plan miejscowy, kt\u00f3rego ustalenia odnosz\u0105ce si\u0119 do mo\u017cliwo\u015bci lokalizacji budynk\u00f3w na terenach rolniczych, stanowi\u0142y istotne naruszenie ustale\u0144 studium, gdy\u017c zapisy studium wyra\u017anie zakazywa\u0142y lokalizacji budynk\u00f3w (rozstrzygni\u0119cie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 28.05.2020 r., IN.I.743.24.2020.KD). Niewa\u017cny jest tak\u017ce plan miejscowy, w kt\u00f3rym stwierdzono wyst\u0119powanie niezgodno\u015bci jego ustale\u0144 z kierunkami wyznaczonymi w studium, gdy\u017c teren oznaczony w planie miejscowym jako przeznaczony pod tereny zieleni urz\u0105dzonej rekreacyjno-sportowej w studium by\u0142 oznaczony jako \u201eteren gleb najwy\u017cszych klas bonitacyjnych – najbardziej przydatnych dla rozwoju rolnictwa\u201d. Z kolei teren oznaczony w planie miejscowym jako przeznaczony pod ziele\u0144 rekreacyjn\u0105 znajduje si\u0119 w studium w \u201eobszarze otwartym pozostawionym w u\u017cytkowaniu rolniczym z ograniczonym prawem zainwestowania\u201d (rozstrzygni\u0119cie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z 6.05.2020 r., P-II.4131.2.140.2020).<\/p>\r\n Projekt planu miejscowego a nast\u0119pnie uchwalony plan miejscowy sk\u0142ada si\u0119 z cz\u0119\u015bci tekstowej i graficznej (art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Cz\u0119\u015b\u0107 tekstowa planu miejscowego stanowi tre\u015b\u0107 uchwa\u0142y natomiast cz\u0119\u015b\u0107 graficzn\u0105 sporz\u0105dza si\u0119 w skali 1:1000, z wykorzystaniem urz\u0119dowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w pa\u0144stwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczeg\u00f3lnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza si\u0119 stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach plan\u00f3w miejscowych, kt\u00f3re sporz\u0105dza si\u0119 wy\u0142\u0105cznie w celu przeznaczenia grunt\u00f3w do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza si\u0119 stosowanie map w skali 1:5000 (art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).<\/p>\r\n Zgodnie z \u00a7 8 ust. 1 i 2 Rozporz\u0105dzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego sporz\u0105dza si\u0119 m.in. w czytelnej technice graficznej a na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje si\u0119 nazewnictwo i oznaczenia umo\u017cliwiaj\u0105ce jednoznaczne powi\u0105zanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.<\/p>\r\n Niesp\u00f3jno\u015b\u0107 cz\u0119\u015bci tekstowej i graficznej planu miejscowego powoduj\u0105ca jego wewn\u0119trzn\u0105 sprzeczno\u015b\u0107 jest podstaw\u0105 do stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci planu miejscowego.<\/p>\r\n Rysunek planu miejscowego jest jego integraln\u0105 cz\u0119\u015bci\u0105, ma tym samym tak\u017ce moc wi\u0105\u017c\u0105c\u0105 i jest \u201eu\u015bci\u015bleniem\u201d cz\u0119\u015bci tekstowej. St\u0105d ustalenia planu musz\u0105 by\u0107 odczytywane \u0142\u0105cznie, czyli z uwzgl\u0119dnieniem tak cz\u0119\u015bci graficznej jak i tekstowej (wyroku WSA we Wroc\u0142awiu z 27.02.2019 r., II SA\/Wr 861\/18). Niedopuszczalna jest rozbie\u017cno\u015b\u0107 pomi\u0119dzy r\u00f3\u017cnym oznaczeniem tego samego terenu w cz\u0119\u015bci tekstowej i graficznej planu miejscowego, gdy\u017c w takiej sytuacji nie ma mo\u017cliwo\u015bci ustalenia, jakie faktycznie przeznaczenie dla tych teren\u00f3w uchwali\u0142a rada gminy. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. cz\u0119\u015b\u0107 tekstowa planu stanowi tre\u015b\u0107 uchwa\u0142y, za\u015b cz\u0119\u015b\u0107 graficzna oraz wymagane rozstrzygni\u0119cia stanowi\u0105 za\u0142\u0105czniki do uchwa\u0142y. Nie ulega zatem w\u0105tpliwo\u015bci, \u017ce plan miejscowy sk\u0142ada si\u0119 z cz\u0119\u015bci graficznej i opisowej, a cz\u0119\u015bci te jako elementy jednej uchwa\u0142y musz\u0105 by\u0107 ze sob\u0105 zgodne (wyrok WSA w Olsztynie z 8.01.2020 r., II SA\/Ol 952\/19).<\/p>\r\n Kolejnym spotykanym b\u0142\u0119dem w planach miejscowych jest brak zawarcia w nim obligatoryjnych element\u00f3w wynikaj\u0105cych z przepis\u00f3w prawa.<\/p>\r\n W planie miejscowym okre\u015bla si\u0119 obowi\u0105zkowo m.in. zasady kszta\u0142towania zabudowy oraz wska\u017aniki zagospodarowania terenu, maksymaln\u0105 i minimaln\u0105 intensywno\u015b\u0107 zabudowy jako wska\u017anik powierzchni ca\u0142kowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni dzia\u0142ki budowlanej, minimalny udzia\u0142 procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni dzia\u0142ki budowlanej, maksymaln\u0105 wysoko\u015b\u0107 zabudowy, minimaln\u0105 liczb\u0119 miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazd\u00f3w zaopatrzonych w kart\u0119 parkingow\u0105 i spos\u00f3b ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiekt\u00f3w (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.).<\/p>\r\n Wy\u017cej wskazan\u0105 regulacj\u0119 nale\u017cy interpretowa\u0107 w ten spos\u00f3b, \u017ce je\u017celi w planie miejscowym przewiduje si\u0119 teren przeznaczony do zabudowy, to obowi\u0105zkowo nale\u017cy okre\u015bli\u0107 parametry i wska\u017aniki kszta\u0142towania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kszta\u0142towania zabudowy oraz wska\u017aniki zagospodarowania terenu), przy czym mo\u017cna do tego u\u017cy\u0107 takiego parametru kszta\u0142towania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy (wyrok NSA z 6.09.2012 r., II OSK 1343\/12).<\/p>\r\n W przypadku odst\u0105pienia w planie miejscowym od okre\u015blenia kt\u00f3regokolwiek z element\u00f3w wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowi\u0105zek wykazania zb\u0119dno\u015bci danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwa\u0142y. Niemniej jednak brak kt\u00f3regokolwiek z wymaganych ustale\u0144 – w tym ustale\u0144, o kt\u00f3rych mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., je\u017celi mia\u0142 istotny wp\u0142yw na tre\u015b\u0107 planu miejscowego, mo\u017ce stanowi\u0107 naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkuj\u0105ce stwierdzeniem jego niewa\u017cno\u015bci, gdy\u017c prowadzi\u0107 mo\u017ce do zaburzenia \u0142adu przestrzennego na ca\u0142ym terenie obj\u0119tym planem b\u0105d\u017a te\u017c wr\u0119cz do jego niewykonalno\u015bci (wyrok WSA w Krakowie z 27.02.2020 r., II SA\/Kr 1481\/19).<\/p>\r\n Kszta\u0142towanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie plan\u00f3w miejscowych, z wyj\u0105tkiem morskich w\u00f3d wewn\u0119trznych, morza terytorialnego i wy\u0142\u0105cznej strefy ekonomicznej oraz teren\u00f3w zamkni\u0119tych, nale\u017cy do zada\u0144 w\u0142asnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).<\/p>\r\n Ustalenia planu miejscowego kszta\u0142tuj\u0105, wraz z innymi przepisami, spos\u00f3b wykonywania prawa w\u0142asno\u015bci nieruchomo\u015bci. Ka\u017cdy ma prawo, w granicach okre\u015blonych ustaw\u0105, do zagospodarowania terenu, do kt\u00f3rego ma tytu\u0142 prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi m.in. w planie miejscowym, je\u017celi nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz os\u00f3b trzecich (art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).<\/p>\r\n Rada gminy uchwalaj\u0105c plan miejscowy czasami ingeruje w spos\u00f3b niedopuszczalny i nieuzasadniony w prawo w\u0142asno\u015bci do nieruchomo\u015bci, kt\u00f3re jest zdefiniowane w art. 140 Ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (dalej: k.c.) i chronione na podstawie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Powoduje to konieczno\u015b\u0107 stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci planu miejscowego w ca\u0142o\u015bci lub w cz\u0119\u015bci.<\/p>\r\n W granicach okre\u015blonych przez ustawy i zasady wsp\u00f3\u0142\u017cycia spo\u0142ecznego w\u0142a\u015bciciel mo\u017ce, z wy\u0142\u0105czeniem innych os\u00f3b, korzysta\u0107 z rzeczy jak\u0105 jest nieruchomo\u015b\u0107 zgodnie ze spo\u0142eczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczeg\u00f3lno\u015bci mo\u017ce pobiera\u0107 z niej po\u017cytki i inne dochody. W tych samych granicach mo\u017ce rozporz\u0105dza\u0107 nieruchomo\u015bci\u0105 (art. 140 k.c.).<\/p>\r\n W\u0142asno\u015b\u0107 mo\u017ce by\u0107 ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa w\u0142asno\u015bci a wyw\u0142aszczenie jest dopuszczalne jedynie w\u00f3wczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za s\u0142usznym odszkodowaniem (art. 64 ust. 3 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolno\u015bci i praw mog\u0105 by\u0107 ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy s\u0105 konieczne w demokratycznym pa\u0144stwie dla jego bezpiecze\u0144stwa lub porz\u0105dku publicznego, b\u0105d\u017a dla ochrony \u015brodowiska, zdrowia i moralno\u015bci publicznej, albo wolno\u015bci i praw innych os\u00f3b. Ograniczenia te nie mog\u0105 narusza\u0107 istoty wolno\u015bci i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).<\/p>\r\n Ka\u017cda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzaj\u0105ca zakaz okre\u015blonego wykorzystania nieruchomo\u015bci, do kt\u00f3rej przys\u0142uguje tytu\u0142 prawny w postaci prawa w\u0142asno\u015bci lub prowadz\u0105ca w inny spos\u00f3b do ograniczenia mo\u017cliwo\u015bci korzystania z niej, kt\u00f3rej w\u0142a\u015bciciel musi si\u0119 wbrew w\u0142asnej woli podporz\u0105dkowa\u0107, prowadzi do naruszenia prawa w\u0142asno\u015bci, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje \u017ar\u00f3d\u0142o w ustawie), to ograniczenia w prawie w\u0142asno\u015bci wprowadzane tym planem s\u0105 prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mog\u0105 ogranicza\u0107 w\u0142asno\u015b\u0107 i takie regulacje nie stanowi\u0105 naruszenia prawa, o ile dzieje si\u0119 to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych warto\u015bci konstytucyjnych – r\u00f3wnie\u017c zasady proporcjonalno\u015bci (wyrok WSA we Wroc\u0142awiu z 25.04.2013 r., II SA\/Wr 134\/13).<\/p>\r\n W\u0142adztwo planistyczne gminy – pojmowane w \u015bwietle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sfer\u0119 wykonywania prawa w\u0142asno\u015bci nieruchomo\u015bci w drodze stanowienia plan\u00f3w miejscowych – nie jest w\u0142adztwem absolutnym (nieograniczonym), niepodlegaj\u0105cym \u017cadnej kontroli i legitymizuj\u0105cym podejmowanie dzia\u0142a\u0144 arbitralnych. Innymi s\u0142owy, w\u0142adztwo to nie mo\u017ce by\u0107 traktowane jako nieumotywowana przekonywuj\u0105co ingerencja gminy w prawa w\u0142a\u015bcicielskie. Ingerencja ta jest mo\u017cliwa, ale musi te\u017c uwzgl\u0119dnia\u0107 proporcjonalnie wywa\u017cony interes publiczny z uprawnieniami w\u0142a\u015bcicielskimi (wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2018 r., IV SA\/Po 897\/18). Brzmienie przepis\u00f3w u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, \u017ce \u201einteres spo\u0142eczny\u201d nie uzyska\u0142 prymatu pierwsze\u0144stwa w odniesieniu do interesu jednostki. Podstawowa zasada r\u00f3wno\u015bci wobec prawa wymaga wywa\u017cenia wszystkich interes\u00f3w, jakie wyst\u0119puj\u0105 w danej sprawie. Istota dzia\u0142ania zasady wywa\u017cania przeciwstawnych interes\u00f3w opiera si\u0119 na prawid\u0142owej realizacji dw\u00f3ch element\u00f3w tej zasady: wywa\u017caniu warto\u015bci interes\u00f3w i rezultacie wywa\u017cenia (wyrok NSA z 19.06.2008 r., II OSK 437\/08). \u00a0W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim (w szczeg\u00f3lno\u015bci interesu publicznego ponad interesem indywidualnym) skutkuje konieczno\u015bci\u0105 por\u00f3wnania za ka\u017cdym razem warto\u015bci chronionych z\u00a0tymi, kt\u00f3re z\u00a0powodu ustanowionej regulacji maj\u0105 ulec ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interes\u00f3w nadrz\u0119dnym, wymaga szczeg\u00f3lnej rozwagi i szczeg\u00f3lnie pieczo\u0142owitego umotywowania przez organ uchwalaj\u0105cy plan miejscowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26.01.2015 r., akt II SA\/Gl 1211\/14). Ingerencja gminy w prawa w\u0142a\u015bcicielskie jest wyj\u0105tkiem od zasady nienaruszalno\u015bci w\u0142asno\u015bci przez w\u0142adze publiczne. Ka\u017cde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ogranicze\u0144 wykonywania prawa w\u0142asno\u015bci, musi by\u0107 szczeg\u00f3\u0142owo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mog\u0105 by\u0107 interpretowane rozszerzaj\u0105co (wyrok NSA z 5.12.2012 r., II OSK 1407\/11).<\/p>\r\n Gmina ustalaj\u0105c, przeznaczenie terenu lub okre\u015blaj\u0105c potencjalny spos\u00f3b zagospodarowania i korzystania z terenu, zobowi\u0105zana jest wa\u017cy\u0107 interes publiczny i interesy prywatne, w tym zg\u0142aszane w postaci wniosk\u00f3w i uwag, zmierzaj\u0105ce do ochrony istniej\u0105cego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a tak\u017ce analizy ekonomiczne, \u015brodowiskowe i spo\u0142eczne. Nie znajduje wystarczaj\u0105cego uzasadnienia w przepisach u.p.z.p. wprowadzenie przez plan miejscowy ograniczenia dotycz\u0105cego swobody zagospodarowania terenu poprzez przeznaczenie cz\u0119\u015bci nieruchomo\u015bci pod drog\u0119 wewn\u0119trzn\u0105, kt\u00f3ra przebiega przez \u015brodek nieruchomo\u015bci (wyrok WSA w Warszawie z 30.06.2020 r., IV SA\/Wa 204\/20).<\/p>\r\n Ukszta\u0142towane przez nauk\u0119 prawa poj\u0119cie \u201ew\u0142adztwo planistyczne\u201d oznacza uprawnienie gminy do w\u0142adczego kszta\u0142towania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze plany miejscowe. Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza pe\u0142nej swobody w okre\u015blaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczeg\u00f3lnych obszar\u00f3w. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzgl\u0119dnia si\u0119 bowiem, opr\u00f3cz szeregu element\u00f3w wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tak\u017ce prawo w\u0142asno\u015bci. W art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczono ingerencj\u0119 w sfer\u0119 prawa w\u0142asno\u015bci, musi ona pozosta\u0107 jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do cel\u00f3w, dla osi\u0105gni\u0119cia kt\u00f3rych ustanawia si\u0119 okre\u015blone ograniczenia. W demokratycznym pa\u0144stwie prawnym uzasadnieniem naruszenia zasady proporcjonalno\u015bci i r\u00f3wno\u015bci nie mo\u017ce by\u0107 za\u0142o\u017cenie, zgodnie z kt\u00f3rym w razie alternatywy mi\u0119dzy naruszeniem interesu jednej osoby oraz naruszeniem interes\u00f3w wielu os\u00f3b zawsze wybiera si\u0119 naruszenie interesu jednej osoby, gdy\u017c jest to rozwi\u0105zanie bardziej uzasadnione spo\u0142ecznie i ekonomicznie (wyrok WSA w Opolu z 20.08.2020 r., II SA\/Op 174\/20). Przekroczenie przys\u0142uguj\u0105cego gminie w\u0142adztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasad\u0105 r\u00f3wno\u015bci i zasad\u0105 proporcjonalno\u015bci ograniczenie prawa w\u0142asno\u015bci nieruchomo\u015bci stanowi naruszenie zasad sporz\u0105dzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuj\u0105ce jego niewa\u017cno\u015bci\u0105 (wyrok NSA z 3.07.2014 r., II OSK 240\/13).<\/p>\r\n Zasada proporcjonalno\u015bci nie jest jednoznacznie zdefiniowana. Jest ona jednak postrzegana jako dyrektywa adresowana do organ\u00f3w pa\u0144stwa, zgodnie z kt\u00f3r\u0105 organy te czyni\u0105c u\u017cytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawia\u0107 nadmiernych ogranicze\u0144 w korzystaniu przez jednostk\u0119 z podstawowych praw i wolno\u015bci (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.05.2011 r., III SA\/Wa 2482\/10). Zasada proporcjonalno\u015bci obejmuje wi\u0119c wym\u00f3g doboru \u015brodk\u00f3w skutecznych, czyli rzeczywi\u015bcie s\u0142u\u017c\u0105cych realizacji zamierzonych cel\u00f3w. Spo\u015br\u00f3d mo\u017cliwych \u015brodk\u00f3w nale\u017cy wybiera\u0107 najmniej uci\u0105\u017cliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozosta\u0107 w odpowiedniej proporcji do cel\u00f3w, kt\u00f3rych ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia (por. wyrok NSA z 27.01.2015 r., II OSK 1540\/13).<\/p>\r\n Przeznaczenie okre\u015blonych grunt\u00f3w na cele nierolnicze i niele\u015bne mo\u017ce wymaga\u0107 zgody odpowiedniego organu. W takim wypadku przeznaczenia grunt\u00f3w rolnych i le\u015bnych na cele nierolnicze i niele\u015bne dokonuje si\u0119 w planie miejscowym (art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie grunt\u00f3w rolnych i le\u015bnych; dalej: u.o.g.r.l.).<\/p>\r\n Zdarza si\u0119, i\u017c w planie miejscowym przeznaczono grunt rolny lub le\u015bny na cele nierolnicze lub niele\u015bne bez uzyskania stosownej zgody, co stanowi podstaw\u0119 do stwierdzenia jego niewa\u017cno\u015bci.<\/p>\r\n W orzecznictwie ugruntowany jest pogl\u0105d, i\u017c wyra\u017cenie na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. zgody na zmian\u0119 przeznaczenia grunt\u00f3w rolnych i le\u015bnych na cele nierolnicze i niele\u015bne nast\u0119puje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta rozstrzyga kwesti\u0119 dopuszczalno\u015bci przeznaczenia grunt\u00f3w rolnych na cele nierolnicze, przeznaczenia grunt\u00f3w le\u015bnych na cele niele\u015bne i stanowi podstaw\u0119 do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym (wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2018 r., IV SA\/Wa 1941\/18).<\/p>\r\n Na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., ka\u017cdy grunt ewidencyjnie le\u015bny, niezale\u017cnie od wielko\u015bci jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody stosownych organ\u00f3w, na zmian\u0119 przeznaczenia na cele niele\u015bne (rozstrzygni\u0119cie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 6.04.2020 r., WNP-I.4131.32.2020.MO). Brak wymaganej zgody na przeznaczenie grunt\u00f3w rolnych na cele inne ni\u017c rolnicze skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przes\u0142ank\u0119 uznania go za niewa\u017cny (wyrok NSA z 25.05.2009 r., II OSK 1900\/08).<\/p>\r\n Brak uzyskania zgody na zmian\u0119 przeznaczenia dzia\u0142ek stanowi\u0105cych grunt le\u015bny na cele zabudowy zagrodowej stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., w zwi\u0105zku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., bowiem stosownie do tre\u015bci art. 3 pkt 2 Ustawy z 28.09.1991 r. o lasach, na gruntach le\u015bnych mo\u017cliwa jest co najwy\u017cej lokalizacja budynk\u00f3w i budowli wykorzystywanych wy\u0142\u0105cznie dla potrzeb gospodarki le\u015bnej (rozstrzygni\u0119cie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 18.06.2020 r., WNP-I.4131.94.2020.JF).<\/p>\r\n W planie miejscowym okre\u015bla si\u0119 obowi\u0105zkowo m.in. stawki procentowe, na podstawie kt\u00f3rych ustala si\u0119 op\u0142at\u0119 zwan\u0105 tak\u017ce rent\u0105 planistyczn\u0105. Je\u017celi w zwi\u0105zku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmian\u0105 warto\u015b\u0107 nieruchomo\u015bci wzros\u0142a, a w\u0142a\u015bciciel lub u\u017cytkownik wieczysty zbywa t\u0119 nieruchomo\u015b\u0107, w\u00f3jt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazow\u0105 op\u0142at\u0119 ustalon\u0105 w tym planie, okre\u015blon\u0105 w stosunku procentowym do wzrostu warto\u015bci nieruchomo\u015bci. Wysoko\u015b\u0107 op\u0142aty nie mo\u017ce by\u0107 wy\u017csza ni\u017c 30% wzrostu warto\u015bci nieruchomo\u015bci (art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p.).<\/p>\r\n Rady gminy czasami decyduj\u0105 si\u0119 na ustalenie stawki renty planistycznej na poziomie 0% b\u0105d\u017a te\u017c odst\u0119puj\u0105 od ustalenia stawki, co mo\u017ce by\u0107 podstaw\u0105 stwierdzenia niewa\u017cno\u015bci planu miejscowego.<\/p>\r\n Stawka renty planistycznej musi mie\u015bci\u0107 si\u0119 w przedziale < 0% i <= 30%, przy czym mo\u017cna ewentualnie dopu\u015bci\u0107 brak orzekania w przedmiocie takiej stawki w sytuacji, w kt\u00f3rej z prawdopodobie\u0144stwem granicz\u0105cym z pewno\u015bci\u0105 zmiana planu miejscowego nie mo\u017ce spowodowa\u0107 zmiany warto\u015bci nieruchomo\u015bci obj\u0119tych planem (wyrok NSA z 11.02.2014 r., II OSK 1208\/13). Wymaga to jednak przeprowadzenia szczeg\u00f3\u0142owej analizy i odzwierciedlenia jej w materia\u0142ach planistycznych, a tak\u017ce dok\u0142adnego okre\u015blenia w ustaleniach planu miejscowego teren\u00f3w, w stosunku do kt\u00f3rych ustalenie stawki procentowej renty planistycznej jest bezzasadne. Poza tymi wyj\u0105tkowymi sytuacjami pomini\u0119cia przez rad\u0119 gminy ustalenia wysoko\u015bci stawki procentowej, kt\u00f3ra stanowi\u0107 mia\u0142aby podstaw\u0119 ustalenia op\u0142aty planistycznej, jest istotnym naruszeniem zasad sporz\u0105dzania planu (rozstrzygni\u0119cie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 13.01.2020 r., IN.I.743.124.2019.KD).<\/p>\r\n Ustalenie przez rad\u0119 gminy zerowej stawki procentowej, kt\u00f3ra stanowi\u0107 mia\u0142aby podstaw\u0119 ustalenia op\u0142aty planistycznej, jest naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Okre\u015blenie stawki procentowej op\u0142aty planistycznej w wysoko\u015bci 0% czyni\u0142oby bezprzedmiotowym zapis ustawy m\u00f3wi\u0105cy o obowi\u0105zku decyzyjnego ustalenia tej op\u0142aty w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i oznacza\u0142oby niedopuszczalne odg\u00f3rne \u201ezwolnienie\u201d pewnej grupy w\u0142a\u015bcicieli lub u\u017cytkownik\u00f3w wieczystych nieruchomo\u015bci z ustawowego obowi\u0105zku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przes\u0142anek ustawowych (wyrok NSA z 9.02.2018 r., II OSK 1469\/17).<\/p>\r\n W rozstrzygni\u0119ciu nadzorczym Wojewody Warmi\u0144sko-Mazurskiego z 27.12.2018 r., PN.4131.488.2018, zwr\u00f3cono przy tym uwag\u0119, \u017ce do kompetencji rady gminy nie nale\u017cy ocena, czy ustalenia planu miejscowego spowoduj\u0105 wzrost warto\u015bci nieruchomo\u015bci. Kwestia wzrostu warto\u015bci nieruchomo\u015bci jest bowiem badana w odr\u0119bnym post\u0119powaniu administracyjnym ko\u0144cz\u0105cym si\u0119 wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie renty planistycznej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury.<\/p>\r\n Niekiedy w planie miejscowym dokonuje si\u0119 zdefiniowania poj\u0119\u0107 w spos\u00f3b niew\u0142a\u015bciwy, tak\u017ce poprzez modyfikacj\u0119 tych ustalonych w aktach wy\u017cszego rz\u0119du jakimi s\u0105 ustawy i rozporz\u0105dzenia, co mo\u017ce prowadzi\u0107 do stwierdzenia jego niewa\u017cno\u015bci.<\/p>\r\n Organ sporz\u0105dzaj\u0105cy plan miejscowy, a w \u015blad za nim rada gminy, posiadaj\u0105 kompetencje do definiowania w tym akcie poj\u0119\u0107 niezdefiniowanych w prawie powszechnie obowi\u0105zuj\u0105cym, je\u015bli okre\u015blenie ich znaczenia wymagane jest z uwagi na przyj\u0119te w planie ustalenia prawne i przestrzenne. Przyj\u0119te w planie rozwi\u0105zania, w tym znaczenie u\u017cytych poj\u0119\u0107, nie mog\u0105 jednak narusza\u0107 innych przepis\u00f3w prawa, w tym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (rozstrzygni\u0119cie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 9.12.2019 r., IN.I.743.108.2019.AB).<\/p>\r\n Tytu\u0142em przyk\u0142adu nale\u017cy wskaza\u0107 sytuacj\u0119, gdy obiektem budowlanym jest r\u00f3wnie\u017c budynek, a organ gminy w planie miejscowym nie mo\u017ce zawrze\u0107 przepis\u00f3w, kt\u00f3re skutkowa\u0142yby innym sposobem mierzenia wysoko\u015bci budynku, ni\u017c to przewiduj\u0105 przepisy powszechnie obowi\u0105zuj\u0105ce rozporz\u0105dze\u0144 wykonawczych, wydanych na podstawie stosownej delegacji ustawowej wynikaj\u0105cej z Ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (wyrok NSA z 23.04.2020 r., II OSK 1074\/19).<\/p>\r\n Podobnie niedopuszczalne jest zdefiniowanie w planie miejscowym \u201eilo\u015bci kondygnacji\u201d w spos\u00f3b sprzeczny z definicj\u0105 \u201ekondygnacji\u201d zawart\u0105 w Rozporz\u0105dzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunk\u00f3w technicznych, jakim powinny odpowiada\u0107 budynki i ich usytuowanie (rozstrzygni\u0119cie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z 3.04.2020 r., PN-I.4131.20.2020.MM).<\/p>\r\n Je\u015bli potrzebujesz pomocy prawnej w sprawach dotycz\u0105cych planowania i zagospodarowania przestrzennego to zadzwo\u0144 pod numer 61 852 26 10<\/a> lub napisz e-mail na adres\u00a0pmj@jarzpartner.pl<\/a>\u00a0i\u00a0um\u00f3w si\u0119 na\u00a0pierwsz\u0105 konsultacj\u0119 w\u00a0Kancelarii Prawnej Jarzy\u0144ski & Wsp\u00f3lnicy.<\/strong><\/p>\r\n\t\tNiezgodno\u015b\u0107 planu miejscowego z ustaleniami studium<\/strong><\/h4>\r\n
Niesp\u00f3jno\u015b\u0107 cz\u0119\u015bci tekstowej i graficznej planu miejscowego<\/strong><\/h4>\r\n
Brak obligatoryjnych element\u00f3w planu miejscowego<\/strong><\/h4>\r\n
Niewystarczaj\u0105ce uzasadnienie ogranicze\u0144 w zagospodarowaniu terenu<\/strong><\/h4>\r\n
Brak uzyskania zgody na zmian\u0119 przeznaczenia grunt\u00f3w rolnych i le\u015bnych<\/strong><\/h4>\r\n
Ustalanie stawki renty planistycznej<\/strong><\/h4>\r\n
Niew\u0142a\u015bciwe definiowanie poj\u0119\u0107 lub modyfikowanie poj\u0119\u0107 z akt\u00f3w wy\u017cszego rz\u0119du<\/strong><\/h4>\r\n